周洪宇2011年议案建议

案由：

    2003年5月，在日内瓦第56届世界卫生大会上，世界卫生组织192个成员一致通过了第一个限制烟草的全球性公约——《烟草控制框架公约》，这是由世界卫生组织主持达成的第一个具有法律效力的国际公共卫生条约，中国于2003年11月签署加入该公约，成为该公约的第77个签约国。2005年8月，全国人大常委会表决批准了《烟草控制框架公约》，并于2006年1月开始生效。中国政府由此承诺将在2011年1月9日起在公共场所全面禁烟。

    2011年1月6日，中外专家在北京联合发布中国烟草使用与烟草控制联合评估报告——《控烟与中国未来》。报告以百分制方式评价我国对世界卫生组织《烟草控制框架公约》关键政策的执行情况，结果显示我国平均得分仅为37.3分。和其他国家相比，我国的履约情况排在近200个公约缔约国的最末几名。这使我国履行《公约》所作出的承诺近乎成为空谈，而公共场所依旧烟雾缭绕，全面禁烟仍然迷雾重重。

    这样一来，不仅造成了政府承诺的失信，有损我国政府在国际上的形象，也让危害人民健康、污染环境的烟草烟雾在公共场所继续弥漫，得不到有效控制。同时二手烟的受害者正日益递增，据统计二手烟受害者已达7.4亿之众。如全面禁烟得不到有效控制，吸烟将对人民健康构成重大威胁。

    当前我国全面履行《烟草控制框架条约》尚存在以下的问题：

    一、缺乏国家级的控烟法律法规。目前全世界200多个国家中有170多个国家拥有控烟方面的立法，而国家级的立法，只65个国家没有，其中就包括中国。从我国政府签订《烟草控制框架条约》并于2005年第十届全国人民代表大会常委会第十七次会议批准《烟草控制框架条约》，几年时间过去了，我国仍没有一部专门的全国性控烟法律。

    二、缺乏有效的监督处罚机制导致禁烟存在执行难。虽然全国已有多个城市出台了禁烟令，但几年过去了，仍然没有开出一张违反禁烟令的罚单，有法不依使得禁烟令得不到有效地执行。缺乏专门的执法队伍也使得禁烟存在执行的失位，导致禁烟令可操作性不强。

    三、缺乏在文化层面上对吸烟行为的积极抵制和批判。缺乏引导大众回归健康的社会风尚。不吸烟、不敬烟、不送烟的健康社会文化风尚尚未形成。在青少年中认为吸烟是“潇洒”、“有风度”的误读依然广泛存在。高级香烟的炫耀攀比消费心理，误认为高级香烟是有钱有势阶层象征的等级意识还根深蒂固。社会交际需要的借口、盲目从众敬烟送礼的风气依旧流行。

    四、香烟包装标示的警示内容缺陷严重。国际卫生组织在《烟草控制框架公约》中明确要求“在烟草制品的包装和标签上带有说明烟草使用有害后果的健康警示语，这些警示语应该是轮换使用，大而明确，醒目和清晰的。宜占据可见部分50%或以上，但不应该少于30%，可采取图片或象形图的形式”。目前我国境内的香烟包装上警示语不明显，且没有警示图案，除了把警示内容由背面放到正面之外，其他的都不符合《烟草控制框架公约》规定。

    五、对控烟、禁烟的宣传力度和手段不够。主流媒体对控烟方面的宣传严重滞后，反而影视剧在艺术塑造和抽烟镜头的处理上对控烟形成负面宣传。学校和社会对控烟、禁烟的宣传教育力度有限，形成的正面积极影响尚较弱。缺乏用多种形式的手段来推动全民参与、全社会参与到控烟、禁烟的行动中来。

建议：

    综合以上情况，特建议：

    一、全面履行《烟草控制框架公约》。对照《公约》第Ⅲ部分减少烟草需求的措施第6条减少烟草需求的价格和税收措施、第7条减少烟草需求的非价格措施、第11条烟草制品的包装和标签、第13条烟草广告、促销和赞助等等要求，我们的禁烟离承诺所应达到的目标还相去甚远。为此政府要积极倡导和行动起来，责无旁贷地全面履行《烟草控制框架公约》。

    二、制定全国性公共场所禁烟的法律法规。目前我国虽有一半以上的市县制定了地方性禁烟法令，但这些法令基本都是“公共场所禁止吸烟（暂行）条例”、“公共场所禁止吸烟（暂行）规定”等，属于政府制定的规章制度，而非人大通过的法律。第一，要在全国人大推动禁烟立法，尽早出台全国性的禁烟法律，这是禁烟最重要也是最有效的措施。第二，将控烟目标纳入国家“十二五”规划，强化各级政府控烟执行力，定期向当地人大报告控烟履约进程，接受人大政协监督。

    三、推动行政管理体制改革和强化执法监管措施。中国烟草行业政企合一体制使烟草专卖局无法摆脱烟草企业的利益牵制。第一，要摆脱烟草财政，实施烟草政企分开，实现烟草专卖局和烟草总公司管办分开。第二，明确监督处罚的执法监管机构和队伍。在国务院层面建立控烟机构，并明确监督处罚的执法主体。第三，严格执法，并推动公众广泛参与。成立专门的禁烟执法队伍，对重点公共场所进行蹲守蹲点监管，加大对违反禁烟者的处罚力度。设立执法监管举报电话，动员公众广泛参与到禁烟协作，让公众积极的通过拍照、摄像等方式保留提供证据。

    四、明确禁烟场所，采取逐步推开，分步执行。第一，统一禁烟场所，明确规定禁烟的范围区域。第二，首先从重点场所、重点区域开始执行。以机关事业单位、医院、学校等场所作为首批的重点禁烟场所。从有限控烟、逐步控烟再过度到全面控烟。第三，不能让烟民无路可走，要在宾馆、酒店等通风条件良好的场所设置专门的吸烟区。

    五、加强禁烟的宣传劝导教育，为禁烟提供社会服务。第一，要把禁烟的重点要放在宣传和引导上，充分利用网络、电视、电台、报刊、公益片等形式，大力宣传吸烟的危害性，弘扬“不吸烟、不敬烟、不送烟”的文明社会风气。第二，引导公共形成在公共场所抽烟是影响他人的不文明行为，并会受到他人谴责的公共意识。第三，加强对青少年远离烟草的教育，举办禁烟征文，禁烟知识竞赛等活动。第四，劝导烟民戒烟，为戒烟者提供多种社会服务，如在香烟的外包装上必须印刷有可提供戒烟服务的电话和网址。

    六、严格限制并规范烟草加工销售环节的广告、包装。烟盒包装上的警示已经被证明是控烟的一条非常有效的途径。第一，要对烟盒进行强制外包装，减少香烟美感。第二，要以图片、漫画等形式，在烟草包装的正面具体展示因吸烟而导致烂嘴、烂脚、动脉血管堵塞、肺癌等吸烟导致疾病的图片。图片展示，不仅能对成年吸烟者产生影响，而且可能被儿童，尤其是吸烟者的子女注意到，从而影响这些最有可能成为吸烟的青少年的行为。第三，严格监管和规范烟草企业的烟草广告，改变烟草宣传中美化烟草的不良影响和盲目从众的社会文化心理，改变香烟消费习惯。

    七、各级各部门行政机关、企事业单位要带头严格执行。将禁烟纳入文明单位考核目标，将公共场所禁烟的遵守情况纳入公务员评选优秀先进的考核内容。严格限定各类学校为禁烟场所，禁止在学校的吸烟行为。

    八，各类影视剧要严格控制吸烟镜头的出现，影视明星要起积极的示范作用，为净化社会环境做出贡献。

建 议 人：周洪宇，第十一届全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授