周洪宇2011年议案建议
关于制定《旅游法》的议案
（附：《旅游法》立法建议稿）
案由：
随着我国经济的持续快速发展，人民群众的生活水平也不断提高。人民群众的消费结构呈现出多层次、多元化的发展趋势，人们不再满足于生活必须的物质产品消费，对文化、旅游等精神产品消费的需求不断扩大。外出旅游已成为老百姓节假日休息休闲的一大选择。截止2008年，我国旅游业的产值达到1.16万亿元，比上年增长5.8％。产业总产值在GDP中的比例达到3.8%，而世界旅游业总产值占全球GDP的比例在10%左右。与世界旅游业的发展水平相比，我国旅游业的发展潜力还非常大。世界旅游组织预测，到2015年，中国将成为世界排名第一的旅游目的地国家，同时成为世界第四大客源国。旅游业的发展对于促进我国经济结构转型，巩固应对国际金融危机的成果起着不可替代的作用。可以说，旅游业的繁荣和发展关乎国计民生。而目前旅游业的进一步繁荣发展亟需法律法规来规范旅游市场秩序，保护旅游者和市场经营者的合法权益。因此，制订《旅游法》正当其时。
一、制订《旅游法》的重要性与必要性
当前，我国正处于经济结构转型的重要时期。旅游业作为一种综合性强的新型消费产业，对拉动内需、优化我国经济结构具有重大意义。而当下我国的旅游市场存在许多问题，阻碍了旅游业的进一步发展。亟需制订《旅游法》以规范旅游市场秩序、保护旅游者和市场经营者的合法权益。2009年，备受全球关注的哥本哈根会议提出了发展“低炭经济”的经济发展新战略。大力发展旅游业，也符合这一发展目标和要求。
二、制订《旅游法》的迫切性
随着旅游业的不断发展，市场规模越来越大，与旅游相关的酒店、餐饮等服务业也得到很好发展。如何协调与旅游相关各行业的管理关系，成为促进旅游及相关行业发展的重要课题。但是目前我国对旅游和相关行业的管理主要依赖行政法规、地方性法规与部门规章，由于法律位次较低和地域差异等局限性，难以规定一些基本民事制度和协调与相关法律的关系。制订《旅游法》是解决这一问题的迫切需要。同时，旅游业的繁荣发展也能够有效促进劳动就业，缓解目前日益严重的就业压力。
三、制订《旅游法》的可行性
目前，我国的旅游市场已趋成熟，现有的行政法规、地方性法规和部门规定也为制订《旅游法》提供了良好的基础和必要条件。而且部分省市已经出台了相关旅游管理条例，如上海市、云南省和四川省等分别于2003年、2005年、2006年颁布了各自的旅游条例，为促进当地旅游业的发展提供法律保障，取得了良好成效。这些都为制订全国性的《旅游法》作出了积极探索，积累了有益经验，创造了有利条件。
建议：
1．明确法律定位。由于旅游涉及多方面关系，需要处理的各方面矛盾比较复杂，法律定位首先必须清晰，不能有丝毫含混模糊。建议《旅游法》定位于旅游事业的管理和促进，但以管理为主。换句话说，既是管理法，又是促进法，但以管理法为主，因此，该法名称宜定为《旅游法》，而不是《旅游促进法》。
2．建立立法专班。建议以全国人大财经委、国务院法制办、国家发改委、国家旅游局等单位为主，吸收财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、民用航空局、商务部、教育部、文化部、卫生部、林业局、文物局等相关部门参与，共同组成起草专班。全面系统地对制订《旅游法》的相关问题展开调研，为正式立法打下坚实基础。
3．加强部门协调。由于制订《旅游法》涉及多个国家部门，起草工作组成员也分属各个部门，这就必须建立有效的协调沟通机制，保证各个环节的紧密衔接，提高立法工作效率。
4．吸取已有经验。在制订《旅游法》的过程中要注意总结和吸取已有经验。目前我国部分省市已先后制订了各自的旅游管理条例，有很多很好的经验和做法值得借鉴，可以直接或间接吸收到《旅游法》中，避免大量重复性的调研和起草，加快立法进程。
5．充分发扬民主。在制订《旅游法》的过程中要充分发扬民主。《旅游法》的制订不能局限于听取主要由部门成员组成的立法班子内部的意见，而应充分征求包括普通老百姓在内的社会各界人士特别是专家学者的意见，还可以通过网络等途径来征求民众的意见，使《旅游法》制订得更加客观、民主、科学。
建议人：周洪宇，第十一届全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教授
附件：
《旅游法》立法建议稿
第一章 总则
第一条 为保护和合理开发、利用旅游资源，规范旅游市场秩序，保护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业发展，特制定本法。
第二条 发展旅游业实行政府主导、社会参与、市场运作、行业自律的原则，坚持旅游资源保护与合理开发利用相结合，经济效益、社会效益和环境效益相统一。
第三条 本法所称的旅游业，是指利用旅游资源和设施，为旅游者提供游览、住宿、餐饮、交通、购物、娱乐、信息等服务的综合性产业。
本法所称的旅游资源，是指可以为发展旅游业开发利用，具有经济效益、社会效益和环境效益的自然资源、历史人文资源和其他社会资源。
本法所称的旅游经营者，是指旅行社、导游服务公司、旅馆、旅游集散站、旅游区（点）经营者、网络旅游经营者和旅游线路经营者等从事旅游经营活动的单位和个人。
第四条 各省、自治区、直辖市人民政府旅游行政主管部门负责本行政区域内旅游业的指导、监督管理和组织协调工作。
第五条 旅游行业协会应当完善行业自律制度，依法开展活动，发挥服务、引导和监督作用，促进旅游业健康发展。
第二章 旅游管理与促进
第六条 旅游业发展应当统一规划，旅游业开发应当符合旅游规划。
编制旅游规划应当突出地方特色，符合土地利用总体规划和城乡总体规划，与自然生态保护区、文化文物保护区、风景名胜区等规划相协调。编制其他有关规划应当统筹考虑旅游功能，兼顾旅游业的发展。
第七条 各省、自治区、直辖市人民政府应当在年度财政预算中，安排旅游发展专项资金。旅游发展专项资金主要用于旅游资源开发和保护、旅游行政管理、旅游宣传等。
第八条 旅游项目建设应当符合旅游规划。旅游项目建设在立项时应当书面征求旅游行政主管部门的意见，并按照有关建设程序报批。
第九条 国有旅游资源可以实行所有权与经营权的适当分离，法人和其他组织可以通过租赁、承包、竞买和其他法定形式取得国有旅游资源的经营权。
国家级风景名胜区的经营权不得进行整体性转让。其他旅游景区景点的经营权和国家级风景名胜区内的部分景点经营权的转让，由市、州人民政府审核后，报省人民政府有关行政主管部门批准。
第十条 建立假日旅游信息预报制度和旅游警示信息发布制度。
各省、自治区、直辖市人民政府旅游行政主管部门应当在春节、清明节、端午节、国际劳动节、国庆节、中秋节等旅游旺热时期，通过大众传媒向社会公开发布主要旅游区旅游接待信息。
主要旅游区域发生可能危及旅游者人身和财产安全情形的，旅游行政主管部门应当及时发布旅游警示信息。
第十一条 旅游行政主管部门应当开展旅游统计分析，建立旅游信息管理系统，实现区域间旅游信息互通，并向公众发布相关旅游信息。
公共交通枢纽站点、旅游集散站、主要旅游区（点）应当设置公益性旅游咨询点，为旅游者提供信息咨询服务。
第三章 旅游经营
第一节 一般规定
第十二条 旅游经营应当遵循公平原则订立合同。
旅游者与旅游经营者采用格式条款订立合同的，其合同的示范文本，由省级工商行政主管部门和省级旅游行政主管部门提供。
第十三条 旅游经营者应当遵循诚实信用原则，按照合同约定履行自己的义务。
旅游经营者之间通过合同约定业务促销费用提成比例的，不得向旅游从业人员直接支付。
旅游经营者未经过国家服务质量标准等级评定的，不得使用服务质量等级标志和称谓。已经评定的，不得违规使用服务质量等级标志和称谓。
旅游从业人员不得伪造、涂改、买卖、转借旅游从业证书。
第十四条 旅游经营应当遵循安全生产的原则，制定并实施安全事故和突发性事件应急预案，保障旅游者人体健康和人身、财产安全。
第二节 旅行社
第十五条 旅行社设立门市部应当根据业务经营发展的需要确定，报旅游行政主管部门实行备案登记并公布。
旅行社门市部不得设立分支机构，不得以门市部名义签订合同，不得聘用、委派导游和领队人员。
第十六条 经营出国、出境旅游业务的旅行社不得委托未取得出国、出境旅游业务经营资格的旅行社签订出国、出境旅游合同或者办理出国、出境旅游手续。
经营出国、出境旅游业务的旅行社组织出国、出境旅游活动的，应当按照国家有关规定办理手续并报有关部门审验。
第十七条 旅行社应当与导游、领队人员订立劳动合同，支付工资报酬，缴纳社会保险费用，不得以任何形式向导游、领队人员收取任何费用。
旅行社需要临时聘用导游人员的，应当在导游管理服务机构具有从事旅游资格且已登记在册的导游中聘用，订立劳动合同，约定双方的权利和义务。
旅行社不得使用未取得导游证的人员从事导游活动。
第十八条 旅行社组织旅游活动，应当与旅游者订立书面合同，明确服务项目、费用标准和违约责任等事项。采用格式条款合同示范文本的，应当向旅游者告知合同有关格式条款的具体含义。自理自费项目应当在旅游合同中注明，由旅游者自愿选择。旅游者有特殊需求的，可以与旅行社特别约定。
第十九条 旅行社与其他旅游经营者发生业务往来的，应当选择具有法定性质的旅游经营者为服务提供方，订立合同，约定双方的权利和义务。
第二十条 旅行社应当按照旅游合同和旅游团队运行计划提供服务，不得单方面变更约定的内容。
由于其他旅游经营者的原因导致旅游合同不能履行或不能完全履行的，旅游者可以要求旅行社先行赔偿。旅行社赔偿后，再向其他旅游经营者追偿。
第二十一条 旅行社因自身过错导致旅游行程延误的，旅行社应当征求旅游者的意见。旅游者同意继续履行合同的，由旅行社支付延误期间的有关费用和违约金；旅游者要求终止旅游合同的，旅行社应当安排旅游者返回集合地点，退还未完成的行程费用，支付违约金，赔偿直接经济损失。
第二十二条 旅行社应当独立经营旅游团队业务。确有特殊原因需要转、并旅游团队的，应当征得旅游者同意，并在旅游合同中补充约定。
未经旅游者同意，旅行社不得单方面转、并旅游团队。
第二十三条 旅行社不得以旅游经营者之间的纠纷单方面终止旅游团队的运行或者滞留旅游者。
第二十四条 旅行社组织旅游活动应当按照国家规定投保旅行社责任保险和旅游者人身意外保险。
第二十五条 旅行社应当向取得旅游客运经营许可的运输企业租用旅游客运汽车和船舶，签订旅游运输合同，明确运行计划，约定运输路线、运输价格、车辆和船舶的要求以及违约责任等事项。
具有旅游客运资格的旅游客运经营企业名录，由省级交通行政主管部门公布。
第二十六条 旅行社应当按照国家有关规定参加旅游行政主管部门组织的业务年检并遵守相关规定。
第三节 导游
第二十七条 导游人员应当取得导游资格证书，并与旅行社订立劳动合同或在导游管理服务机构登记，申请领取导游证。
未取得导游证的人员，不得从事导游活动。
第二十八条 在导游管理服务机构登记的导游，由导游管理服务机构负责培训和推荐。旅行社决定聘用的，应当订立劳动合同，明确服务内容、聘用期限和服务报酬等。
第二十九条 导游人员应当按照旅游合同和旅游团队运行计划表提供相应的服务，不得擅自改变旅游合同或者团队运行计划。
第三十条 导游人员在从事导游活动中，不得有下列行为：
（一）未经聘用旅行社委派私自承揽或者以其他任何形式直接承揽导游业务；
（二）向旅游者兜售物品或者购买旅游者的物品；
（三）直接或变相向旅游者索要小费；
（四）欺骗、胁迫旅游者消费或者与其他旅游经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费；
（五）违反合同约定向其他旅游经营者索要业务促销费用。
第三十一条 导游人员应参加旅游行政主管部门组织的年度审核并遵守相关规定。
第四节 旅游景区景点
第三十二条 国家级风景名胜区应当确定旅游接待时间区间和游客承载力，实行旅游者流量控制，并提前30日向社会发布公告。
第三十三条 旅游景区景点应当设置区域界限标志、服务设施标志和游览导向标志。对具有危险性的区域和项目，应当设立明显的安全警示标志，并采取必要的防护措施。
第三十四条 旅游景区景点应当按照有关规定设立旅游服务和旅游投诉机构，建设必要的旅游配套设施。
第三十五条 旅游景区应当建立医疗救助中心，建立健全紧急救援机制。
第三十六条 旅游景区景点票价应当保持合理和稳定，票价的确定需经过价格行政主管部门的审核批准。
第三十七条 旅游景区景点讲解人员应当取得讲解证。
对博物馆、纪念馆、陈列馆讲解人员的管理，按照国家有关规定执行。
第五节 旅游客运
第三十八条 从事旅游客运经营的企业，应当具有旅游客运的资质，并取得旅游客运许可证。
第三十九条 旅游客运汽车、船舶的驾驶人员应当按照旅游运输合同和旅游团队运行计划提供运输服务。旅游客运汽车、船舶经营者有权拒绝不符合安全行车规定的旅游运行计划。
旅游客运汽车、船舶经营者应当按照约定的运输路线，在约定期间内将旅游者安全运输到约定地点，不得变更运输线路，不得擅自更换运输车辆和船舶，不得擅自搭载与旅游团队无关的人员。
旅游客运汽车、船舶经营者未按照约定路线运输增加运输费用的，旅行社和旅游者有权拒绝支付增加的运输费用。
旅游客运汽车、船舶经营者擅自变更运输工具而降低服务标准的，应当退还多收的费用；提高服务标准的，不得加收费用。
第四十条 因不可抗力或其他特殊原因致使旅游客运延迟运输的，旅游客运企业应当及时告知旅行社和旅游者不能正常运输的事由，出具有关书面证明，由旅行社与旅游者协商或者根据旅游合同安排改乘其他班次或退票。
第六节 旅游宾馆、饭店
第四十一条 旅游宾馆、饭店按国家规定实行星级评定制度。
取得星级评定等级的旅游宾馆、饭店应按相对应的标准提供服务，未取得星级评定登记的，不得使用星级评定标志和称谓。
第四十二条 旅游宾馆、饭店应依法为旅游者提供相关服务，保护旅游者在宾馆、饭店内的人身、财产安全。
第七节 旅游购物场所
第四十三条 旅游购物场所应当向旅游者提供有关商品或者服务的真实信息，明码标价，公平交易。不得虚假宣传，不得欺骗、诱导旅游者消费，不得强制旅游者进行交易。
第四十四条 旅游购物场所提供商品或者服务时，应当按照国家有关规定主动向旅游者出具购物凭证和服务单据。
第四十五条 旅游者在旅行社安排的购物场所购买到假冒伪劣商品的，有权要求旅行社进行赔偿；旅行社赔偿后，可以向旅游购物场所追偿。
第四十六条 旅游购物场所依约向旅行社支付的商品促销费用，应当与旅行社结算，不得向导游人员直接支付。
第八节 其他
第四十七条 旅游营业性演出活动和旅游娱乐应当遵守法律法规，尊重民族风俗习惯，禁止宣扬封建迷信，禁止从事淫秽、赌博等违法活动，不得在活动中欺骗、诱导、强迫旅游者消费。
第四十八条 网络旅游经营者应当为旅游者提供真实、可靠的旅游服务信息。
网络经营者为旅游者提供游览、旅行、住宿、交通、餐饮等旅游中介服务，应当从具有法定资质的旅游经验者中选择服务提供方。
第四章 旅游者的权利与义务
第四十九条 旅游者在旅游活动中享有以下权利：
（一）人身、财产安全得到保障；
（二）人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰受到尊重；
（三）对旅游经营者及从业人员资质证件和所提供的产品及服务有知情权；
（四）自主选择旅游经营者和服务内容、方式，拒绝强制交易；
（五）按照合同约定获得质价相等的旅游服务；
（六）合法权益受到侵害时，有权提出停止侵害、赔偿损失等要求；
（七）法律、法规规定或者旅游合同约定的其他权利。
第五十条 旅游者在旅游活动中应当履行以下义务：
（一）遵守法律、法规和规章，遵守社会公德，遵守景区景点的管理规定；
（二）维护旅游秩序，遵守旅游安全、卫生等规定；
（三）保护旅游资源、旅游环境和旅游设施；
（四）尊重旅游地的民族风俗习惯和宗教信仰；
（五）尊重旅游从业人员。
第五十一条 旅游者合法权益受到侵害或者发生争议，可以通过下列途径解决：
（一） 自行协商；
（二） 请求消费者协会调解；
（三） 向旅游、工商等行政主管部门投诉；
（四） 旅游合同中约定有仲裁条款或者时候达成仲裁协议的，申请仲裁机构仲裁。
（五） 向人民法院提起诉讼。
第五章 行业自律
第五十二条 旅游行业协会是旅游经营者遵循诚实信用原则自愿组成，实行行业服务和自律管理的非营利性社会团体。
第五十三条 旅游经营者愿意遵循诚实信用原则并自愿申请加入旅游行业协会的，旅游行业协会应当吸收其成为行业协会的会员。
第五十四条 建立旅游行业诚信经营公开承诺制度，并向社会公告。
建立旅游行业诚信经营监理制度，保证行业协会会员切实履行诚信承诺。旅游行业诚信经营的监理，由旅游行业协会诚信监理委员会负责。
建立旅游行业失信惩戒制度，并报有关行政主管部门备案。旅游行业失信惩戒，由旅游行业协会诚信监理委员会依据行规行约作出自律决定。
建立旅游行业失信复议制度。行业协会会员对诚信监理自律决定持有不同意见的，可以向旅游行业协会诚信复议委员会申请复议。
第五十五条 建立旅游行业诚信档案并向社会公开，接受公众查阅和监督。
第六章 行政监管
第五十六条 各级人民政府及其有关行政主管部门应当依法加强对旅游市场的监督管理，建立健全旅游市场综合治理机制。
第五十七条 各级人民政府及其有关行政主管部门应当加强对旅游行业协会的指导和监督，支持旅游行业协会开展行业服务和行业自律。
第五十八条 旅游行政主管部门应当依法受理和及时处理旅游者的投诉。
第五十九条 对适用旅行社质量保证金赔偿的旅游投诉，旅游行政主管部门应当按照有关规定处理。对不适用旅行社质量保证金赔偿的旅游投诉，应当自受理之日起30日内组织调解。
第六十条 旅游行政主管部门在旅游行政执法过程中有权询问当事人和有关人员，有权查阅、复制相关文件和资料，当事人和有关人员应当如实提供有关资料和情况，不得拒绝、阻碍或者隐瞒。
第七章 法律责任
第六十一条 违反本法第十三条规定，违法使用旅游服务质量等级标志和称谓的，由旅游行政主管部门责令限期改正，可处以3000元以上3万元以下的罚款；逾期不改正的，由工商行政主管部门责令停业整顿。
伪造、涂改、买卖、转借旅游从业人员证书的，由旅游行政主管部门责令改正，没收非法所得，可处以5000元以下的罚款。
第六十二条 违反本法第十五条规定，违法从事旅游经营活动的，由旅游行政主管部门责令限期改正，没收非法所得，可处以1万元以上3万元以下的罚款；逾期不改正的，吊销旅行社业务经营许可证。
第六十三条 违反本法第二十二条规定，单方面转并旅游团队的，由旅游行政主管部门责令改正；拒不改正的，可处以5000元以上2万元以下的罚款。
第六十四条 违反本法第二十三条规定，单方面终止旅游团队运行或者滞留旅游者的，由旅游行政主管部门责令改正，并处以1万元以上3万元以下的罚款。
第六十五条 违反本法第三十条规定，违法索要业务促销费用的，由旅游行政主管部门责令退还，可以暂扣导游证3至6个月。违法索要业务促销费用在三次以上，吊销导游证并予以公告。
第六十六条 违法本法第三十九条规定，由交通、航运行政主管部门给予警告，责令改正，并处以3000元以上2万元以下罚款；拒不改正的，吊销旅游客运经营许可证。
第八章 附则
第六十七条 本法自x年x月x日起施行。
