周洪宇2011年议案建议
关于建立“教育特区”,以区域突破带动教改全局的议案
案由：
一、建立“教育特区”是深化国家教育体制改革试点方案的必要尝试
2010年12月，国务院办公厅印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发〔2010〕48号），一批改革目标明确、政策措施具体的教育改革项目完成备案程序，425项国家教育体制改革试点工作全面启动。国家教育体制改革试点包括专项改革、重点领域综合改革和省级政府教育统筹综合改革。专项改革锁定在十大试点任务：基础教育领域包括加快学前教育发展、推进义务教育均衡发展和探索减负途径等三项；高等教育领域包括改革人才培养模式、改革高等学校办学模式和建设现代大学制度等三项；其余四项是改革职业教育办学模式、改善民办教育发展环境、健全教师管理制度和完善教育投入机制。国家教育行政部门在部署推进试点改革时强调，在当前和今后一个时期，将从三个层面系统推进教育改革：一是重大标准、重要制度的改革，以及复杂、敏感、系统性强的改革，由国家层面进行统筹谋划，在做好整体设计的基础上统一组织实施；二是对一些重点领域和关键环节的改革，由省级人民政府和中央有关部门在国家指导下开展试点，取得经验后，再总结推广；三是各地各校结合自身实际，根据规划纲要的要求，自行组织改革试验 。
试点改革是国家战略主导下的区域选择，是中国推进渐进式体制转型的主要方式之一。它是由国家教育行政部门根据体制改革的全局需要，统一进行规划和安排，选择部分地区和部门进行体制创新试验，进而通过示范和辐射，逐渐推向全国，是一种低成本的转型方式。其中，加强省级政府教育统筹是国家教育体制试点改革的突出内容。从教育部公布的承担试点任务的315个单元（省、市、学校组或学校）分布看，以省级为试点单元占67.6%，是试点改革的主体 。这种安排有利于加强省级政府对各级各类教育的统筹，统筹推进教育综合改革，强化教育发展保障机制，支持和督促市、县级政府履行职责。在试点项目中，还专门安排了省级政府教育统筹综合改革试点的内容，这也是试点改革中颇具亮点的举措——比以往任何时候都更加强调省级政府教育的统筹责任。然而，从国家层面考虑的改革试点方案，在推动地方综合配套改革方面仍有所欠缺。或者说，没有很好地做到兼顾支持地方政府进行区域突破。
以专项改革“改革高等教育管理方式，建设现代大学制度”为例。该领域的试点包括六大任务：1. 探索高等学校分类指导、分类管理的办法，落实高等学校办学自主权。2. 推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构。3. 建立健全岗位分类管理制度，推进高校人事制度改革，改革高校基层学术组织形式及其运行机制。4. 建立高校总会计师制度，完善高校内部财务和审计制度。5. 改革学科建设绩效评估方式，完善以质量和创新为导向的学术评价机制。6. 构建高等学校学术不端行为监督查处机制，健全高等学校廉政风险防范机制。从任务内涵分析，第1项任务涉及的是改革政府对高等学校的管理方式；而第2～6项任务都属于完善中国特色现代大学制度和完善高等学校治理结构的范畴，且各项改革任务之间互相关联和牵制。把它们人为“切割”开来，分别由不同地域、不同层级的数十个政府和学校承担，没有充分考虑到决定体制创新的区位因素（地理临近、体制边际、地域文化和教育特征等），从而难以有效推动区域突破。
此外，国家层面做出的整体性安排，在配套改革和凸显地方特色方面也存在不足。以湖北省承担的试点任务为例。以省级为单元，湖北省共承担了七项试点改革任务，包括：一、推进义务教育均衡发展，多种途径解决择校问题(其中的 “1. 创新体制机制，实施县域内义务教育学校教师校际交流制度，实行优质高中招生名额分配到区域内初中学校的办法，多种途径推进义务教育均衡发展”)。二、 推进素质教育，切实减轻中小学生课业负担(其中的“ 5. 研究制定义务教育质量督导评价标准，改革义务教育教学质量综合评价办法，建立中小学教育质量监测评估机制，探索地方政府履行教育职责的评价办法”)。三、改革职业教育办学模式，构建现代职业教育体系(其中的“ 1. 建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学体制机制，创新政府、行业及社会各方分担职业教育基础能力建设机制，推进校企合作制度化”)。四、改革高等教育管理方式，建设现代大学制度(其中的 “1. 探索高等学校分类指导、分类管理的办法，落实高等学校办学自主权”)。五、适应经济社会发展需求，改革高等学校办学模式(其中的“1. 推进高校与地方、行业、企业合作共建，探索中央高校与地方高校合作发展机制，建设高等教育优质资源共享平台，构建高校产学研联盟长效机制”)。六、健全教师管理制度，加强教师队伍建设(其中的“1. 制定优秀教师到农村地区从教的具体办法，探索建立农村教师专业发展支持服务体系，创新农村义务教育阶段教师全员培训模式，推进农村教师周转房建设，多种措施加强农村中小学教师队伍建设。5. 开展教师资格考试改革和教师资格定期注册试点，建立中小学新任教师公开招聘制度和办法，探索建立教师退出机制”)。七、重点领域综合改革和省级政府教育统筹综合改革：高等教育综合改革试点。该省承担的改革试点虽然任务繁重，但每个重要领域的任务均为该专项中的某一局部，这些内容与本领域其他方面的改革却是不可分割的。如：推进义务教育均衡发展，根本措施是合理配置教育资源，加快缩小教育差距。最核心的工作是学校标准化建设和教师队伍建设；最主要的机制创新是投入保障机制、教师交流机制和督导评估机制的建立，这些创新需要在地方政府统筹协调下通过配套改革才可能奏效。在目前的计划安排中，该领域的试点并没有考虑公平配置教育资源最为关键的地方教育财政体制改革，而湖北省也仅仅承担了教师校际交流制度等方面的局部试点任务。
上述分析表明，国家教育行政部门的做法基本上沿用了以前的惯性思维，以“计划”方式自上而下地部署和分配试点，然后根据《教育规划纲要》构建的框架，对体制机制以“工程”模式按部就班地予以“施工”。应该说，自上而下的试点改革在整体上是可控的，在方式上是逐步推展的，在具体操作上是先试点、后推广。把这种模式引入教育领域后，国家教育行政部门实际上成为了制度创新的主导力量——从国家教育全局考虑进行区域选择，对制度安排实行严格的管制，决定了让“谁试”或试验的内容和范围，决定着制度供给的方向、速度、形式和政策。在试点单元中也有市（县、区）级（占27.6%）、学校或学校组（占9.8%），但并没有明确赋予“特事特办”的特殊政策，放手让其大胆创新。国家教育行政部门可以选择地方进行试点，被选择的区域或单位并非都能够实现预期的突破。若要在强大的传统教育体制钳制下培育出适应社会主义市场经济和全面建设小康社会目标相适应的教育新体制，如果仅仅依靠自上而下的试点安排，虽然可能维持改革的稳定性和渐进性，但在推动体制机制发生实质性突破方面尚有所欠缺，或者说，在重要领域和关键环节给力不足。更重要的是，国家级的教育制度创新的改革试点不能囿于“就教育论教育”，试点改革（包括试点内容，特别是试点区域的选择）需要配合和适应国家总体发展战略的要求，放在国家经济、政治、文化体制改革和社会各方面改革的背景下，放在促进我国科学发展和社会和谐的整体框架中进行谋划。
在这种背景下，建立“教育特区”，深化国家教育体制改革试点方案，就极有必要了。
二、建立“教育特区”是推进教育体制改革和创新的重要策略
正确选择推进教育体制改革的路径和策略，首先应该回顾过去我国教育领域的体制改革的历史经验。改革开放30年来，以1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》和1993年《中国教育改革和发展纲要》的发布和实施为标志，我国教育领域以体制改革为突破口，从改革计划经济体制下政府对教育“统得过死，包得过多”的弊端入手，逐步进行了管理体制、办学体制、投资体制、招生就业体制改革，进而深入到学校内部管理体制和教育教学体制的改革。在基础教育领域实现了“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的重大历史转变；在高等教育领域基本上完成了新中国历史上最大一次高等教育宏观管理体制改革和布局调整；在职业教育领域，积极推进在办学方向、培养模式和办学机制上“以就业为导向”的转变。同时，通过推进办学体制改革，逐步建立了以政府办学为主体、社会各界共同办学的格局。从而，初步实现了从计划经济体制到社会主义市场经济体制转变中的教育体制转轨，实现了全面普及义务教育、高等教育进入大众化阶段的历史性跨越 。
根据推进教育体制改革的历史路径分析，基本特点是中央政府主导，自上而下和渐进式推进，主要动力来源于社会经济领域体制改革的拉动，多数属于外部诱致型的，属于教育内部的内生型体制改革不多。当改革进入到“深水区”后，“在新的历史阶段，更需要全面适应社会主义经济体制、民主政治体制和社会管理体制改革的要求，突出改革的系统性、协调性，制度建设和制度创新成为深化教育体制改革的重点；在前期改革革除了表层的、显性的弊端之后，现在要解决的是深层的、难度更大的问题；教育改革的路径选择也需要从政府主导型的自上而下的推动，发展为政府、社会和利益相关者共同推动的互动型改革路径。”
当前，为贯彻落实《教育规划纲要》而启动的新一轮教育体制改革，是我国“努力推动科学发展，加快转变经济发展方式”的重要组成部分，教育体制改革的策略选择应该将我国经济体制改革积30年的经验作为重要参照系。胡锦涛同志在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话中指出：“在30年的创造性实践中，我们经过艰辛探索，积累了宝贵经验。概括起来说，就是党的十七大阐明的‘十个结合’。”其中，就包括我国经济体制改革的宝贵经验 。这些经验包括：①坚持解放思想。无论是打破旧体制的模式，还是探寻新体制的框架，都必须解放思想，从实际出发，建立起一套指导改革开放的新的理论体系。②坚持发展标准。用生产力发展的标准来制定改革决策、选择改革措施，并根据这种标准不断调整改革思路、政策与措施。③坚持体制创新。充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，同时强调实施国家宏观调控，弥补市场机制作用的缺陷与不足。④坚持依靠群众。充分尊重人民群众的首创精神，支持、鼓励和动员人民群众大胆探索、勇于创新，并及时总结和推广人民群众创造出来的实践经验。⑤坚持循序渐进。采取先易后难、由浅入深的渐进式推进策略，对情况不明、关系复杂的改革，“摸着石头过河”，边推进、边观察、边调整，在重点突破中实现整体推进。⑥坚持综合配套。建设社会主义市场经济体制的改革是一项复杂的系统工程，不仅涉及面宽广，涵盖经济、政治、社会、文化等各个领域，而且每项改革的深入及成效的取得，都需要其他改革的密切配合，使各项改革有机衔接、综合配套。
在改革推进策略的选择上，也有一些成熟的经验可供教育体制改革时借鉴和参考。如：①渐进式改革与激进式改革相结合，以渐进式改革为主。从总体上看，中国改革是以渐进改革为主的改革，但也有激进性的一面。没有小岗村村民的“血手印”，就没有联产承包制的建立和推广；没有深圳特区“杀开一条血路”，计划经济体制的樊笼就很难被冲破。②体制外的改革与体制内的改革相结合，以体制外的创新“倒逼”体制内的改革。最典型的体制外创新就是在国有经济体制外大力发展非公有制经济，培植市场经济主体。③增量改革与存量改革相结合，先增量改革后存量改革。以市场经济增量加速推动市场主体的形成和市场机制的发育，从而带动存量改革。④改革与开放相结合，初期以改革促开放，后期以开放促改革。除了上述策略之外，最关键的策略是建立经济特区，放手让特区先行先试。“兴办经济特区是党和国家为推进我国改革开放和社会主义现代化作出的一项重大决策，是中国共产党人和中国人民在探索中国特色社会主义道路上进行的一个伟大创举”（胡锦涛同志语）。经济特区也正是这样为中国的改革闯出了发展的新路子，闯出了发展的新局面，成为改革开放的一面旗帜。
在落实《教育规划纲要》，选择教育体制改革的推进路径时，不妨听听美国哈佛大学亨廷顿教授的意见。亨廷顿教授曾说：“企图一下子就完成一切的改革者，到头来将一事无成，或者成就极少”。从某种意义上讲，教育体制机制改革是一个不断寻找突破口，不断试错的过程。正如加拿大著名学者迈克尔•富兰在总结世界各国教育改革经验后所指出的那样：“我们有一个从根本上说是保守的教育系统，学校的组织形式、教育层级的运作方式以及政治决策者对待教育的方式都容易导致维持现状和难以变革的制度。解决的办法并不在于设计较好的改革方案，在某些具体的革新和政策上搞再多的花样也无济于事。”“在存在一个保守的体制的同时，人们不可能获得一个所期待的不断变革的教育环境，相反，只能是不断恶化的状况。”
推进地方试点改革是我国经济体制改革通常的做法。事实上，地方试点有两块，一个是中央政府本身推进的试点推广，中央政府主动地让一个地方政府来试点。可能对中国更有意义的不是中央政府来指定试点，而是当试点改革具有极大的利益驱动性，使得其他地方来加以模仿。这种模仿实际上中央政府没有给予授权，但是他在那悄悄干了（中国人民大学经济学院院长、孙冶方奖获得者杨瑞龙教授语） ，
改革开放以来，中国历次重大改革创新都发端于基层。许多重大改革决策的制定和关键改革措施的推出，例如承包经营责任制、股份合作制等，都是以基层单位的人民群众创造的具体改革经验和做法为基础和依据的。在中央政治局理论学习会上，胡锦涛总书记曾说过这样一段话：中国改革的法律、政策都是下面创新出来，加以总结，然后领导肯定，变为党的政策，最后才写入法律的。不是上面领导可以发明一个东西，就能自上而下推广下去的。 《教育规划纲要》明确提出“要以体制机制改革为重点，鼓励地方和学校大胆探索和试验，加快重要领域和关键环节改革步伐。”教育体制改革的重要领域和关键环节，需要由地方和学校去大胆地闯、大胆地试，“杀开一条血路”，从而“跳出现行体制”，通过不断试错，及时总结经验教训，推动和校正改革的步骤，才有可能冲破传统教育观念和体制机制的束缚。
从另一方面讲，虽然越是地方的民间的，其创新性越强，但也很容易变成改革孤本，除了因为它们的自身获得的支持最弱之外，与制度的对接程度也最弱。地方教育创新必须要和国家推动改革的整个制度对接，不然很难坚持下去。国家教育行政部门需要给地方政府创新提供授权支持，同时提供法律支持，为改革创新营造环境。因此，教育体制改革的试点也要求有一个从“事前授权”到“事后追认”的过程及其两种不同的方式。在前述创新案例中，湖北各县（区）推进义务教育均衡发展的创新实例就是所谓“事前授权”，而南方科技大学的“自主招生、自授学位”的做法，则需要上级有关部门给予“事后追认”。
总之，我们在推进教育体制改革创新的路径选择上，需要把国家层面的教育改革谋划与地方层面的教育改革实践结合起来，把自上而下的试点改革与自下而上的地方创新结合起来，实施区域突破战略。也就是说，要努力发挥中央和地方两个积极性，把支持和鼓励地方教育创新视为部署国家试点改革工作的有力补充，使之成为国家教育体制综合改革的有机组成部分。
三、建立“教育特区”是以区域突破带动教改全局的有效路径
从历史上看，中国的教育体制改革基本上是“政府推进型”。 相对于中央政府而言，省级以下均可称之为地方政府。各级政府是教育管理的主体，教育行政部门则是各级政府的职能部门，不具有独立性。改革开放30年来，随着市场经济与法治体系的完善,我国已逐渐建立以分税制为核心、财权与事权相均衡的法治格局。可以说，我国经济制度变迁既不单纯体现为“强制性制度变迁”,也不单纯体现为“诱致性制度变迁”,而逐渐表现为“中间扩散型制度变迁”，即从中间（层级较低、经济利益相对独立的地方政府）做起 。教育领域的体制机制改革，也将逐渐显现出这一特点来。
我国《教育法》规定：“中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。”《义务教育法》规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”《高等教育法》规定：“省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校”，“高等教育由高等学校和其他高等教育机构实施”。从法理上判断，能够较为有效地推动地方教育创新的主体，对于中等和中等以下教育而言是市（州）和县（区）级政府；对于省域内高等教育而言，主要指的是省级政府（及其统筹管理下的高等学校）。而省级教育行政部门作为省级政府的一个职能部门，既要接受上级教育行政部门的领导，又必须在省级政府直接领导下，协调与发改委、财政、人事、科技等政府部门的关系，虽然在推动强制性制度安排方面的作用力较大，但很难自主进行体制创新。
从根本上讲，任何创新行为都是由潜在的利益引起，都是创新主体对创新环境的适应性调整过程。经过多年来的改革实践，财政体制改革使地方政府具有自身相对独立的经济利益，行政性放权使地方政府拥有了较大的资源配置权。同时，地方政府也具有信息优势，更了解人民群众对教育的不同需求，具有发展本地教育的动机，有较强的创新冲动。更主要的是，通过学习贯彻科学发展观，许多地方政府领导单纯追求GDP增长的“政绩观”已有所转变，希望通过改善包括教育在内的民生，回应当地面临的发展问题。当教育改革与地方政府的利益诉求一致时，地方政府往往可以被激发出更强烈的创新动机，例如，各类综合配套改革试验区里，教育体制改革与地方政府管理创新的目标耦合在一起，就会产生诸如“浦东模式”、“重庆现象”等地方教育创新的鲜活实例；而突破行政区划的局限，实现跨行政区域联动，也会成为地方政府以统筹方式推动高等学校体制创新的途径之一。
重要的是，地方教育创新必须首先从转变政府职能开始。我国教育的人才培养体制不改革，就很难实现人才的质量和规格要求；但人才培养制度受制于学校制度，而学校制度又与政府的公共服务和治理相联系，改革的中心问题是政府职能的转变。地方教育创新首要的任务，是地方政府职能的转变和教育行政制度创新，逐步形成公共服务的治理结构，建立新型的政校关系，恢复学校的办学自主权，建立现代学校制度，创建一个教育家能够办学的环境，能够涌现教育家的环境。然而，在这种创新过程中，地方政府官员既是创新的主导力量，同时又是利益相关者，在很大程度上会影响到创新政策的制订和执行，很难自我改革；地方政府各部门往往存在逐利行为，看重对资源的控制和垄断，对公共利益和教育发展的关切不够。在目前管理体制下，这种逐利行为很难控制。改革就是利益关系的调整，要实现地方教育创新，地方政府必须提高民主治理能力，做到与利益相关者的协调、沟通与合作，让利益相关者参与到教育创新中来，把改革的阻力变成改革的动力。
地方政府和地方政府管理下的高等学校应该大胆创新，趟出一条路子，为全国教育体制改革提供样本。然而，有效的且能够成为可供仿效和推广的地方政府和学校创新行为，需要具备如下特征。
——地方教育创新要指向体制机制的重要领域和关键环节进行突破。人才培养体制改革是这次教育制度改革的亮点和重点，它包括改革质量评价和考试招生制度，改革教学内容、方法、手段等环节。然而，没有办学体制改革、管理体制改革和保障机制的建立，培养体制的创新将无法取得根本突破。历史经验说明，办学体制与管理体制改革，必须先于、至少是同步于人才培养体制的改革，并在某些区域先行先试的基础上取得突破后，才能上升为新的制度安排，在其他地方推广。例如，不改变政府直接管理学校的单一方式，不落实和扩大高等学校的办学自主权，在高等学校“自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费”等等权利依然缺失的前提下，是很难实现“遵循教育规律和人才成长规律，深化教育教学改革，创新教育教学方法，探索多种培养方式”等改革目标的。而高等学校的办学体制与管理体制，单纯依靠某一所高校去改革则很容易演变成孤本，或者往往造成“胎死腹中”。
——地方教育创新必须实行综合配套改革，不能够单兵独进。需要其他领域的改革同步推进，单项改革往往不能奏效。最典型的例子莫过于推进义务教育均衡发展这一重要领域的改革试验。当前我国义务教育非均衡发展状态的成因，除了因地域和城乡社会经济发展、自然条件等差异因素造成之外，很大程度上是以往一系列制度安排和政策实施的直接结果。从本质上讲，均衡发展的根本措施在于重新合理配置教育资源（物力资源和人力资源）。即：按照横向公平的平等原则分配新增教育资源，并实施纵向公平的差异性补偿，既包括把新增教育经费向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜；扶持弱势困难教育群体，对社会经济地位最不利的人给以补偿性教育资源，增加弱势群体的教育期望；也包括改造薄弱学校的基础设施，缩小区域内学校之间因历史原因形成的在教育资源存量上的差距，从而加快缩小校际之间、城乡之间的教育差距。作为由政府提供和保障的基本公共教育服务，其物力资源配置实质上是公共教育财政制度创新，财政公平必须先行。我国目前有的地方甚至连“以县为主”的管理体制都尚未理顺，政府间转移支付制度和投入保障机制也亟待完善，根本无法做到“财政中立”，更遑论规划学校标准化建设和实施差异性补偿政策。此外，校际差异根本原因在于教师配置的差异，区域内教师交流制度是人力资源均衡配置的重要举措，但交流机制依赖于配套制度的同步建立，包括完善教师准入制度、退出制度、改革教师编制制度，建立社会化管理机制和社会保障机制等等。若不顾当地条件强制性推行定期大面积交流学校教师的举措，有可能导致既损伤了效率和学校特色，又造成不稳定因素直接损害教育公平。为此，推进义务教育均衡发展必须在地方政府统筹主导下实施综合配套改革，涉及到教育财政体制、人事管理体制和社会保障机制等诸多领域。
——教育体制改革进入“深水区”，地方教育创新已是一个“非帕累托改进”。在现行体制下既得利益者愿意分享改革带来的好处，却不愿意付出成本，甚至可能抵制改革。利益关系的调整将带来社会或学校不稳定的隐患。只有在地方政府主导下，在区域内统筹改革的策略，妥善安排改革步骤，采取不同的方法化解矛盾，推动教育创新的持续跟进。包括:一是增量改革与存量改革相结合，以增量带动存量改革。例如，建立区域内教师交流制度，在把新增教师资源向农村学校倾斜的同时，率先实行人事社会化管理制度，然后采取“老人老办法，新人新办法”逐步过渡。二是集机制改革带动体制创新。如深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平，可以先行探索由“行政-计划式”机制向“服务-监督式”机制转型，逐步实现管办评分离，从而构建政事分开的教育管理新体制。三是体制外倒逼体制内改革。如深化公办学校办学体制改革，可以引入行业、企业等社会力量参与公办学校办学，采取委托管理、购买服务等方式，增强办学活力，扩大优质教育资源等。同时，为建立政府办学为主、社会参与办学，公办教育和民办教育共同发展的办学体制改革给力。四是建立非正式制度的诱致型制度变迁。美国著名经济学者、诺贝尔奖获得者舒尔茨教授把“制度”定义为一种行为规则。这种行为规则，既有正式的规则（法律法规等），也有非正式的规则（如伦理规范、习俗等），即人们“约定俗成”的规则 。正式制度可以通过建构方式形成，而非正式制度只能以渐进方式成长。由于教育体制机制创新主要依靠非正式制度支撑，诱致型制度变迁是制度创新主要方式。例如建立推进素质教育机制和减轻学生负担，用行政命令方式通常难以奏效。除了继续推进各项教育改革措施之外，还需要地方政府从根本上改变以单纯升学为导向的教育政绩观，切实承担起责任，营造环境和氛围，改变社会价值观念，动员全社会共同努力关心未成年人教育和成长。
——地方教育创新必须实现区域教育突破。 区域突破是在教育体制转型成长中，地方政府在《教育规划纲要》顶层设计的框架指引下，结合自身的特点，以制度创新方式，培育教育新体制机制生长点，创新区域教育发展新模式，实现教育资源和人才要素的区域聚集和快速发展，达到体制和教育双重成长的目的。通常，制度创新在地域空间上分布存在着不均衡性。佩鲁认为，“增长并非同时出现在所有地方，它以不同的强度首先出现在一些增长点或增长极上” 。区域突破是一种有明确目标指向的地方教育创新，它要求地方政府及其管理下的学校，率先实施教育体制机制的综合配套改革，率先突破传统观念和旧制度的束缚，不断增强区域教育活力，培育制度生长“高地”，打造区域教育创新的“发展极”，通过辐射与扩散效应，带动区域乃至全国教育体制改革与创新。从而，使区域内部在教育发展水平上不断缩小差距，使不同区域在教育发展模式上逐渐形成各自的特色，更好地适应各地经济社会发展水平和人民群众接受优质教育的需求，形成区域教育发展新格局。从目前的情况看，上述地方教育创新的“浦东模式”、“重庆现象”等，已经初步形成了这种“区域突破”的雏形。
我国经济体制改革的最大亮点是建立经济特区。类似的，能够全面支持区域教育突破，且具有上述特征的地方教育创新方式就是建立教育特区，让教育特区率先实现区域突破。我国的国情是各地发展不平衡，不同区域教育发展情况也是千差万别，只有切实从不同区域实际出发，才能推动教育与经济社会协调发展，进而才能落实好国家教育改革的要求。因此，建立教育特区的诉求，绝非否定国家试点改革工作，而是积极配合和补充试点改革，培育出区域突破的“发展极”，使各类重大项目和改革试点的目标指向更加清晰和深化，并呈现出鲜明的区域特点；使地方教育创新能够在综合配套改革的框架下，统筹区域内各类改革内容，更好地发挥各方面的积极性、主动性和创造性，为整体推进全国教育改革积累经验、提供样板、创造条件。这样做的结果，也有可能把改革风险和试错成本控制在一定区域之内，符合改革的“风险分散”原则——教育特区改革形成的制度安排，国家教育部门可以有补偿机制，及时化解和妥善处理矛盾，这也是“尽可能地少走弯路，避免折腾，使改革的收益最大化，改革的风险最小化” 的有效途径。因此，落实《教育规划纲要》，亟待我们进一步解放思想，把建立教育特区的工作纳入到谋划和部署的议事日程。
建议：
根据《教育规划纲要》提出的“充分尊重人民群众的首创精神，鼓励各地积极探索，勇于创新，创造性地实施《教育规划纲要》”的要求，我们建议，仿照“经济特区”的做法，在全国选择若干个不同类型、不同特点的区域，由中央确定为国家教育特区，赋予一系列权力和优惠政策，重点要求是“放权、搞活”，允许这些区域在全面推进教育体制改革的试验中先行先试，率先向传统教育体制机制发起冲击。
1、教育特区的选择与确定
进入教育特区的区域，大致可以选择为三种不同的类型。其一为省级行政区域（含直辖市），其二为较低层级（市州或县区）的地方政府辖区，其三为省级政府统筹下的高校联盟（或大学园区），亦可考虑地理相临的跨行政区划的高等学校。首要的条件是这些区域必须具有“思想解放、有强烈的改革创新意识、敢为天下先”的领导团队。按照《教育规划纲要》确定的改革试点重大项目，分别设立不同类型的教育特区，在体制机制创新的重要领域和关键环节实现区域突破。教育特区的确定可从如下几个方面考虑：
——在国家试点单位中，选择具有打造“发展极”典型价值、有较好的工作基础的区域，以及地域相近的高校联盟，将试点任务改变或增补为教育综合配套改革试验，并上升为国家教育特区。省级行政区域类的特区，可以从国家试点单位的“省级政府教育统筹综合改革试点”中选择，赋予“放权、搞活”的特殊政策。
——突破行政区划限制，与国家综合配套改革试验区（新经济特区）对接和紧密耦合，适应国家综合配套改革试验的目标要求，从中选择若干区域并确定为国家教育特区。
——广泛鼓励地方教育创新，并采取“动态设立，事后追认”的方式，把改革创新方面有突出表现的地方区域或高校联盟，上升为国家教育特区。
——省（直辖市、自治区）亦可根据国家教育特区的设立原则，分别确定省内若干区域为基础教育、职业教育方面的省级教育制度创新综合配套改革试验区。
2、国家综合配套改革试验区与教育特区
国家综合配套改革试验区，是我国在经济社会发展的新阶段，在科学发展观的指导下，为促进地方经济社会发展而推出的一项新举措。它是我国改革开放继深圳等第一批经济特区后建立的第二批经济特区，亦即“新特区”。设立国家综合配套改革试验区的目的，就是为科学发展破题探路，主要职责在于闯出一条能够切实转变经济发展方式，实现科学发展的具体途径；正是要培育基于制度创新的增长极，有利于建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制，建立起完善的社会主义市场经济体制，以此来带动区域经济，乃至整个中国社会经济的持续健康发展。
截至2010年12月，国务院共批准设立了九大国家综合配套改革试验区，分别是：①上海浦东新区综合配套改革试点；②天津滨海新区综合配套改革试验区；③深圳市综合配套改革试点；④武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区；⑤长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区；⑥重庆市统筹城乡综合配套改革试验区；⑦成都市统筹城乡综合配套改革试验区；⑧沈阳经济区新型工业化综合配套改革试验区；⑨山西省资源型经济转型综合配套改革试验区。这些区域分别体现了珠三角、长三角、环渤海经济带、东北老工业基地、西部大开发和中部崛起等国家经济开发策略，在全国范围或东、中、西部区域内有一定影响力和带动力，能够代表处于不同生产力发展的阶段性特点，为推动全国经济社会体制改革、实现科学发展与社会和谐发挥重要示范和带动作用。
为了推动试验区教育改革与发展，早在2009年教育部已分别与天津、湖北、重庆、四川等省市签署了建立国家级教育改革试验区的协议，启动了部分试验区教育改革试验的进程。但是，在《教育规划纲要》颁布前签署这些协议，其战略思路不够明晰，目标定位不够明确，特别是在体制机制改革方面尚有较大的缺失。部分试验区内容趋同，有的偏向以“工程”和“铺摊子”的方式谋划教育规模增长，而对于体制改革等不易用“工程”实施的软任务缺乏可行的举措，也没有取得突破性的进展。建议对这些试验区的改革目标进行调整，分别就教育行政管理体制改革、人才培养模式创新、建立现代大学制度、中小学办学体制改革和机制创新、城乡一体化教育管理体制改革等方面，把各试验区的改革内容更准确定位到通过教育体制机制创新、配合国家综合配套改革试验上，并且依据各试验区制度创新的进展和效果，选择其中的一部分上升为国家教育特区。
3、赋予教育特区“先行先试”的特殊政策，最大限度地焕发教育活力
“解放思想、改革创新”是我国经济特区的生命线和灵魂。新时期建立的教育特区，应该在科学发展观的指导下，继续把“解放思想、改革创新”写在自己的旗帜上。
教育特区之“特”，不是教育经费投入和教育资源配置上的倾斜，首先应该集中体现在理念上，即解放思想，勇于探索，敢于“跳出现行体制”，大胆地闯、大胆地试方面。只要法律法规没有明令禁止的,都可以去试去闯。包括：按照《教育规划纲要》提出的框架，对国家深化教育改革的重大举措先行先试；对全国具有重大示范带动作用的教育体制机制创新先行先试；对符合我国未来教育发展方向，需要试点探索的制度设计先行先试；对一些复杂、敏感的改革措施先行先试；对人才培养模式的各种改革实验先行先试等等。
教育特区之“特”，也应该体现在给予制度创新的特许权。当前教育改革最核心的举措是放权，扩大地方和学校的管理权限。要向教育特区充分放权，包括：国家把管理高等学校的各类审批权下放给省级特区或高校特区，落实相关法律规定的高等学校各项办学自主权，包括学校审批权、招生自主权、学科设置和课程设置权，以及人事任命权、学位授予权、学术自治权等等；国家和省级教育行政部门要向地方教育特区放权。形成凡属于教育特区权限范围内的、可以自行决定的事情，原则上都下放给教育特区，并享受优惠政策，准予“特事特办”；凡教育特区需要报送国家审批的事项，上级有关职能部门不再审批，按程序报送，形成教育特区的事在教育特区办的运行机制。教育特区的管理部门也要坚决简政放权，进一步扩大特区内各级各类学校的办学自主权，焕发学校的办学活力。
教育特区之“特”，也需要体现在宽松的环境上。要在教育特区充分营造具有鼓励创新、激励改革和锐意进取的制度环境和政策环境，在办学体制、校企合作、校本管理、社区参与和招生考试制度、教育教学模式改革等方面，以宽松的政策支持教育改革创新,允许基层政府和各级各类学校大胆创新。更重要的是，要在教育特区内真正营造出教育家能够办学的环境，完善学校治理结构，让学校真正由教育家来主导和管理，率先探索建立教育家办学的体制机制。
教育特区之“特”，更应该体现为“自主”精神。要赋予特区更大的自主发展权，包括自主管理，自主改革和自主创新，自主引进国际先进的教育模式，主动承担风险。以综合配套改革方式，突破既有局限性；以科学发展为主题，探索新型的教育发展模式。重点自主探索：在教育特区内增加财政性教育投入，率先达到财政性教育经费占国内生产总值4%以上的要求；改革教育拨款制度，确保预算内、外财政同比例投入教育，切实保障学校的财政独立性，教育财政拨款增长和使用情况向社会公开，接受社会监督。要积极鼓励和引导社会资金投入教育，吸纳更多民间资本和国外优质教育资源进入教育领域。破除教育领域高度“集中统一”的弊端和各级公办教育部门享受的垄断利益，以服务取代管制，解除加之于民办教育身上的诸多锁链，降低门槛，促进民办学校和公办学校有序竞争、协调发展。进一步扩大教育开放，率先引进国外名校和外资来特区自主办学和合作办学，推动教育现代化、国际化的新跨越。
教育特区之“特”，最终要体现在教育体制创新的带动作用上， 要像经济领域制度创新涌现出的诸如“温州模式”、“苏南模式”那样，培育出一批区域教育突破的典型，承担起历史使命和责任，成为全国教育领域实现科学发展的示范区和排头兵。
4、使教育特区成为我国公共教育服务体系重构的样板
教育特区最重要的表率作用，在于按照《教育规划纲要》提出的“构建政府、学校、社会之间新型关系”的要求，率先对我国公共教育服务体系进行重构，建立起政府主导，依法行政，实施公共管理服务；学校面向社会，依法自主办学；社会广泛参与监督和评价的公共教育服务体系。
教育特区要以科学发展观为指导，率先通过政府治理和公共教育服务转型，使特区政府由教育服务的直接提供者，转变为教育服务体系的构建者和监管者；从政府行政主导型的管理模式，转变为依法治教、依法行政的管理模式。推进政校分开、管办分离，实现由办学校到治理学校的转变，对各级各类学校进行服务和监管，减少不必要的行政干预。
教育特区要率先确立学校的主体地位，落实和扩大特区各级各类学校办学自主权，把学校从行政附属机构转变为自主办学的独立实体。完善学校内部治理结构，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，建立健全与学校法人地位相适应的学校组织机构和管理制度。
教育特区要率先建立社会参与制度，参与教育政策制定和决策，参与对教育的监督和问责，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。使学校回归社区，引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督。培育社会中介组织，发挥其在咨询、认证、评估等方面的作用。
教育特区还需要率先实现公共教育服务由政府单一提供到政府与社会共同提供的转变。坚持公平、均衡的原则，政府主要提供普惠性的公共教育服务，促进基本公共教育服务均等化；社会主要提供具有多元、选择性特点的公共教育服务，满足人民群众不同的教育需求。扩大社会参与空间，促使办学主体和投资主体多元化，政府通过购买服务、委托管理等方式实现其应承担的职能。
5、支持教育特区在重要领域和关键环节率先实现区域突破
教育特区的主要使命，是以综合配套改革创新的方式，以体制机制改革为指向，在重要领域和关键环节率先实现区域突破，从而带动整体建设和发展。
所谓重要领域，即《教育规划纲要》提出的重大改革试点的内容领域，包括：推进素质教育改革、义务教育均衡发展改革、职业教育办学模式改革、终身教育体制机制建设、拔尖创新人才培养改革、考试招生制度改革、现代大学制度改革、深化办学体制改革、地方教育投入保障机制改革等。各教育特区的区域突破方向，可以分别从这些领域选择若干有关联的内容，实施综合配套改革试验，并形成不同教育特区的不同特色。
制度创新的各个领域都存在着关键环节。所谓关键环节应该就是教育体制改革的“牛鼻子”和突破口。教育特区要抓住改革创新“牛鼻子”，在关键环节上率先实现突破。
我们建议：
——义务教育：推进均衡发展改革的根本措施是“合理配置教育资源”，教育特区可以把突破口选择在进一步深化公共教育财政投入体制改革和人事管理制度创新，构建支撑教育横向公平、教育纵向公平和教育机会平等的制度框架，实现财政中立和人事中立。这是人力资源和物力资源得以公平均衡配置的基础，也是学校标准化建设和教师均衡配置的前提。通过改革创新，在全国率先实现教育特区区域内义务教育“基本均衡”的目标。
——基础教育：教育特区可以把推进素质教育改革的突破口选择在考试招生制度改革上，把“指挥棒”指向素质教育。包括：推进考试招生制度改革、完善中等学校考试招生制度、完善高等学校考试招生制度。深化考试内容和形式改革，建立健全有利于促进入学机会公平、有利于优秀人才选拔的多元录取机制。从而，与实现义务教育均衡发展结合起来，从根本上消除教育特区区域内的“择校”现象。
——职业教育：办学模式改革的根本措施是“政府统筹、校企合作、集团化办学”，教育特区可以把突破口选择在建立“教产合作、校企一体和工学结合”机制上。包括：建立企业参与的职教园区，探索部门、行业、企业参与办学的机制，推进校企合作制度化；着力推进教育与产业、学校与企业、专业设置与职业岗位、课程教材与职业标准、教学过程与生产过程的深度对接，不断增强中等职业教育服务经济社会发展的针对性和实效性；使园区内职业教育规模、专业设置与区域经济社会发展需求相适应。要求区域行业组织、企业举办职业学校，接收学生实习实训和教师实践，加大对职业教育的投入。
——高等教育：教育特区可以把构建现代大学制度的改革突破口选择在推进政校分开、管办分离和“去行政化”。包括：明确政府管理权限和职责，树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任；落实和扩大学校办学自主权，建立健全学校法人治理结构，建立和完善学校与社会双向参与互动机制；建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。
建议人：周洪宇，第十一届全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授
代表助理：叶平，湖北省教育科学研究所副所长、研究员
