周洪宇2011年议案建议
关于通过司法解释解决《未成年人保护法》
第53条可操作性问题的议案
案由：
监护人不依法履行监护职责或侵害未成年人合法权益的表现，不胜枚举，有些甚至可以说是触目惊心。如很多父母将孩子扔给家庭成员不管不问，将孩子长期关在家里与世隔绝，出租给别人乞讨赚钱，用烧红的烙铁烙孩子的屁股，用老虎钳子夹孩子的生殖器，强迫年幼的女儿卖淫，故意或过失将孩子打死致残，将孩子打死抛尸海中……这不是虚构的故事，是我们身边活生生的案例。每年到底有多少孩子被父母打死，尚没有部门做这样的统计。但是，从一些侧面的数据，可以反映出这个问题的严重性。据北京青少年法律援助与研究中心在2004至2010年七年间收集的部分媒体报道来看，七年间有280个孩子被父母打死，也就是说，几乎每隔一周就有一个孩子被父母打死，而这还只是部分媒体对部分案件的报道。
父母严重不履行监护职责不仅侵害了孩子们的生命健康权，还会严重影响社会和谐稳定。孩子们没有了回家的路，就很容易走上犯罪的路。2002年6月16日发生的北京蓝极速网吧纵火案，主要纵火者就来自于一个畸形家庭，他的一把火，造成25死12伤。大量的司法实践也印证了这一点，大多数犯罪的未成年人都来自问题家庭。
对那些严重不称职的父母，立法规定了司法干预机制。《未成年人保护法》第53条规定：“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。被撤销监护资格的父母应当依法继续负担抚养费用。”但是，《未成年人保护法》关于撤销监护资格的规定从1992年1月1日起就开始实施，都快二十年了，司法实践中，极少有法院援引此条规定，判决撤销监护资格。其中的原因就在于，一些核心问题有待细化，如“有关人员或有关单位”具体范围是什么？“依法另行指定监护人”的“监护人”指谁？实际上，谁来养与谁来起诉往往是密切相关的。
既然现状很悲惨，后果也很严重，立法又有依据，因此，特就《未成年人保护法》第53条的细化问题提以下建议。
建议：
1、建议本议案由最高人民法院、民政部承办。
2、最高人民法院与民政部就《未成年人保护法》第53条中需要民政部门承接的工作达成共识，并在司法解释中予以明确。撤销监护资格，在大多数国家都是儿童福利的一部分，其背后的一个直接理念是，孩子不仅仅是父母的，也是国家的。因此，撤销监护资格，绝不仅仅是一个司法程序问题，也不是人民法院能够单独承担的事项，更主要的是需要政府的配套服务，具体包括提起撤销监护资格诉讼；在考察期承担未成年人的临时安置和对父母的考察监督；撤销监护资格后对未成年人承担国家监护，并通过寄养、收养等方式为孩子们寻找新的家庭等。在其他国家，这些工作主要是由儿童福利局这样的部门承担。结合中国的国情和政府职能分工，在我们国家这项工作显然应该由民政部门来承担。
3、最高人民法院就《未成年人保护法》第53条出台司法解释，着重解决以下几个问题的可操作性：
（1）细化可申请撤销监护资格的“不履行监护职责或侵害被监护的未成年人合法权益”的具体情形。
（2）将“经教育不改”细化为一个“监护中止程序”，也就是给父母一个考察期，具体包括：明确哪些情形下可以给父母一个考察期，考察期的期限多长，考察期内父母应该履行哪些义务，孩子应如何安置等。根据其他国家的经验，大多数情形下，法院不适合直接撤销监护资格，而是给父母一个考察期，毕竟孩子最好还是跟父母生活在一起。只有对屡教不改或者特别恶劣的父母才能撤销其监护资格，让孩子重新获得一个安全的家。
（3）明确撤销监护资格后孩子谁来监护的问题。这是保证第53条具体可操作的核心问题。尤其要明确双方监护人都被撤销监护资格或者一方被撤销监护资格后未成年人事实上无人抚养的，由民政部门代表国家承担监护职责，并通过收养、寄养等程序让未成年人重新回归家庭。
（4）要具体解释“被撤销监护资格的父母应当依法继续负担抚养费用”问题，如只有一方被撤销监护资格后，如何向另一方支付抚养费用；双方都被撤销监护资格，如何向国家支付抚养费；支付抚养费的标准如何计算；如果被撤销监护资格的人无力支付抚养费如何处理等。“被撤销监护资格的父母应当依法继续负担抚养费用”是《未成年人保护法》2006年修订时新增加的内容，主要是考虑到父母养孩子是一种身份行为，不好强制执行，如果转换成撤销监护资格后让对方出钱的方式，就更容易执行。但是，实践中，有很多父母往往是对孩子不负责任，也对自己不负责任，如吸毒或有其他不良行为，自己本身没有能力支付抚养费，这需要最高人民法院在司法解释时考虑的更加具体。
建议人：周洪宇，第十一届全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，
华中师范大学教育学院教授
代表助理：张文娟，北京青少年法律援助与研究中心副主任
