周洪宇2011年议案建议
关于尽快建立符合中国国情的监护干预机制的议案
案由：
我们国家在未成年人保护的立法和制度落实层面已经取得了很大进展。但是，随着经济的发展和文明的进步，未成年人保护工作仍有需要迫切解决的问题。而其中一个基础性的关键问题是：当父母不依法履行监护职责时，得不到必要干预。这已成为一系列未成年人保护问题难以有效解决的症结所在。
一、现状
监护人不依法履行监护职责的表现，不胜枚举，有些甚至可以说是触目惊心。如很多父母将孩子扔给家庭成员不管不问，将孩子长期关在家里与世隔绝，出租给别人乞讨赚钱，用烧红的烙铁烙孩子的屁股，用老虎钳子夹孩子的生殖器，强迫年幼的女儿卖淫，故意或过失将孩子打死致残，将孩子打死抛尸海中……这不是故事，是我们身边活生生的案例。每年到底有多少孩子被父母打死，尚没有部门做这样的统计。但是，从一些侧面的数据，可以反映出这个问题的严重性。据北京青少年法律援助与研究中心在2004至2010年七年间收集的部分媒体报道来看，七年间有280个孩子被父母打死，也就是说，几乎每隔一周就有一个孩子被父母打死，而这还只是部分媒体对部分案件的报道。
孩子之痛，就是社会之殇。孩子们没有了回家的路，就很容易走上犯罪的路。2002年6月16日发生的北京蓝极速网吧纵火案，主要纵火者就来自于一个畸形家庭，他的一把火，造成25死12伤。大量的司法实践也印证了这一点，大多数犯罪的未成年人都来自问题家庭。
二、问题
父母监护孩子，谁来监管父母，为什么这些父母如此嚣张？难道没有法律管他们？我们有法律，但是，因为法律不完善，导致监管不得力，具体表现在：
1、《未成年人保护法》规定，对侵害未成年人合法权益的案件，任何人都可以劝阻、控告或举报。但是，实践中很难操作，如何劝阻？劝了不听怎么办？通过什么方式控告和举报？举报给哪个部门？这些部门不管怎么办？
2、对于那些行为恶劣的父母，《未成年人保护法》》第53条规定：可以撤销监护人资格，但是，立法只提供了原则，缺乏可操作性。该法实施21年来，几乎没有法院依据该条规定撤销监护人资格。主要障碍在于，该法没有明确撤销了监护资格的孩子谁来养的问题，另外，关于撤销的具体程序也不明确，如撤销之前的批评教育谁来开展？考察期多长？如何评估父母已经改好了？如果没改好，在多长时间内应该启动撤销监护人资格的程序？具体谁来提起诉讼？
3、对于严重的虐待行为和操纵儿童乞讨行为，刑事责任追究制度设计有缺陷。虽然《刑法》也有规定，但缺陷在于，将其规定为刑事自诉程序，就是让孩子自己去告父母犯了虐待罪。这是非常不现实的。很多被虐待的孩子，连话都不会说，路都不会走，他如何去搜集证据，告自己的父母犯罪？对于操纵儿童乞讨的行为，《刑法》修正案（六）目前的规定没有不够细化，致使刑事责任追究力度不够。
建议：
国家应尽快通过完善或细化相关法律规定，建立起符合中国国情的有利于未成年人最大利益保护的三级监护干预机制。具体建议如下：
一、防患于未然的早期社区干预机制
依托基层群众组织和社会专业力量，建立起专业化的早期社区预防机制。包括：
1、建立专业培训机制。养育子女也是一门学问，很多父母对孩子实施暴力，是因为他们不懂怎么教育孩子。政府应通过购买服务的方式，培养一批专业社会组织配合基层群众组织，开展家庭教育指导。
2、针对高风险家庭，建立有针对性的专业早期帮助与干预制度。由基层组织与专业社会力量对本社区家庭进行摸底，确定高风险家庭的范围，针对家庭的具体处境，制定个性化的帮助和干预方案。
二、及时、有效的行政干预机制
对于比较严重但尚未构成犯罪的侵害未成年人合法权益的案件，或经过基层群众组织干预后仍屡教不改的，要建立政府干预机制。政府要建立举报反应机制，接受民众或基层组织的举报，并由执法部门对举报线索进行调查核实。调查属实的，严格依法办理。要真正建立行之有效的行政干预机制，就需要有专门的机构和专业的人员。虽然我们国家有一些从事儿童保护的机构，但是，还有很多方面有待加强，如多头管理，有限的力量不能形成合力；相关政府部门，要么没有设立专门儿童保护机构，要么缺钱、缺人，不能有效行使职能。因此，我们要加强儿童专门机构建设，包括要在国家层面建立强有力的儿童保护专门机构；同时要在公安部、民政部等直接关系儿童权利的政府部门建立专门的儿童保护司局。
三、明确可操作的司法干预机制
对于特别恶性的父母残害孩子的案件，要建立可操作性的刑事责任追究制度和监护资格撤销制度。应尽快修改《刑法》或通过刑法修正案的形式，将虐待未成年人的犯罪改为国家公诉案件。应尽快通过行政法规或部门规章的形式，明确规定被撤销监护资格的未成年人由民政部门代表国家予以监护，并由最高人民法院出台司法解释，细化《未成年人保护法》第53条的规定，使其能在司法实践中具有可操作性。
当我们说，儿童是祖国的未来时，不应该只将其当作简单的口号，而应该成为我们一切未成年人保护工作的出发点。其中，非常重要的一个体现就是，儿童不应该是家庭，也应该是国家的。当家庭不能履行监护职责时，政府应该提供必要的帮助和干预。
建议人： 周洪宇，第十一届全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，
华中师范大学教育学院教授
代表助理：张文娟，北京青少年法律援助与研究中心副主任
