周洪宇2011年议案建议
关于落实《未成年人保护法》第55条，
尽快实现未成年人司法保护机构专门化的议案
案由：
未成年人是一个特殊群体，有着特殊需求。就像我们已经意识到的，我们需要为孩子建立更多儿科门诊甚至是儿童医院那样，未成年人的司法保护也需要专门的机构和专业的人员。
为此，我国1992年1月1日开始实施的《未成年人保护法》第四十条规定：“公安部机关、人民检查院、人民法院办理未成年人犯罪的案件，应当照顾未成年人的身心特点，并可以根据需要设立专门机构或者指定专人办理。”该法首先明确了办理未成年人犯罪案件的机构专门化和人员专业化要求。
实际上，在1992年《未成年人保护法》实施之前，有些法院、检察院就在探索机构专门化，如上海长宁区人民法院在1984年11月就建立了我国第一个专门审理未成年人刑事案件的合议庭，1986年，长海长宁区检察院也在起诉科内设立了“少年起诉组”。《未成年人保护法》实施后，公安部、最高人民检察院和最高人民法院也先后发布规章或司法解释予以具体落实。1995年10月，公安部发布实施了《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》，并在第六条明确规定：“公安机关应当设置专门机构或者专职人员承办未成年人违法犯罪案件。办理未成年人违法犯罪案件的人员应当具有心理学、犯罪学、教育学等专业基本知识和有关法律知识，并具有一定的办案经验。”最高人民法院2001年发布实施了《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》，在第6-8条明确各级法院应设立少年审判专门机构，并对机构设置要求和人员配置有明确规定。2006年，最高人民法院又在15个省市的17个地市的中级人民法院试点未成年人综合审判庭。2006年最高人民检察院也发布了《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》明确规定：“人民检察院一般应当设立专门工作机构或者专门工作小组办理未成年人刑事案件，不具备条件的应当指定专人办理。未成年人刑事案件一般应当由熟悉未成年人身心发展特点，善于做未成年人思想教育工作的检察人员承办。”
2007年6月1日开始实施的修订后的《未成年人保护法》将机构专门化和人员专业化要求从未成年人刑事案件进一步扩展到未成年人权益保护案件。该法第五十五条明确规定：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当照顾未成年人身心发展特点，尊重他们的人格尊严，保障他们的合法权益，并根据需要设立专门机构或者指定专人办理。”
虽然公、检、法都通过规章或司法解释细化了机构专门化或人员专业化的规定，但是，在实际工作的落实层面却参差不齐。
法院系统对修订后的《未成年人保护法》落实得最好，一是从基层法院到中级法院到高级法院直至最高人民法院已建立起相对体系化的少年审判专门机构；二是审判领域也从未成年人刑事案件扩展到包括未成年人民事保护案件等在内的综合领域。
检察系统也有一定程度的落实，具体表现在，个别地方，如上海市已经建立起三级独立建制的未成年人检察体系。但总体来看，直到今天，最高人民检察院也没有建立起独立建制的未成年人检察指导办公室，检察系统机构专门化和人员专业化在全国的进展还是非常缓慢的。另外，就检察系统如何在未成年人权益保护方面实现机构专门化和人员专业化，最高检的司法解释没有回应，实践中也缺乏具体探索。
与法院和检察院相比，公安机关机构专门化和人员专业化的进展是最慢的。虽然公安部1995年就规定，“应当设置专门机构或者专职人员承办未成年人违法犯罪案件”，但是，据了解，直到今天，在全国公安系统内似乎还没有一家独立建制的负责未成年人违法犯罪案件办理的专门机构。另外，公安部1995年的规章只是针对未成年人违法犯罪案件，没有根据《未成年人保护法》的修订而及时修订，对未成年人保护问题关注不够。虽然公安部的打拐办在一定程度上关注了未成年人权益保护问题，但是，尚不是未成年人保护专门机构，工作领域限于打击拐卖，也比较窄。
不论是从办理未成年人违法犯罪案件角度，还是从未成年人保护角度，公安机关都扮演着非常重要的角色，但是，公安机关在机构专门化和人员专业化方面的迟缓，使其在少年司法探索中远远落后于法院和检察机关，制约了中国少年司法制度的发展；这也使其在未成年人保护工作中，反应不敏锐，工作被动，如最近街头乞讨儿童的保护问题就让公安机关面临非常被动的局面。检察机关在未成年人刑事案件办理中，扮演着承上启下的重要角色，检察机关机构专门化和人员专业化在全国推广的迟缓，影响了其在少年司法领域的探索，也制约着未成年人审判机构专门化的发展进程。在未成年人权益保护类案件中，检察机关也应该扮演更重要的角色，需要进一步的探索。尽管未成年人审判机构专门化已经取得了很大进展，但因为面临各种外部制约，从而面临着很多挑战，如因为缺乏独立评估体系和激励机制而导致人员不稳定等问题。
机构专门化的不同步，还使未成年人刑事案件办理的“政法一条龙”不能有效建立，从而严重影响我国在预防和矫治未成年人犯罪方面的效果。很典型的表现是，在同一个诉讼程序中，不同参与方在理念、做法上差别很大，如公安机关因为缺乏少年司法理念，可能会提请检察机关对一个涉嫌犯罪的未成年人批捕；如果检察机关有专门机构和专门人员，可能会认为对这个未成年人进行取保候审更有利于其矫治和回归社会；但是，公安机关因为缺乏相关理念和出于退捕率考评的压力会给检察机关施压，检察机关很可能顶不住压力就批捕了。到了审判阶段，尽管少年法庭的法官认为这个未成年人应该判缓刑，但是，因为该未成年人已经被批捕了，法院判缓刑的压力就会增大；即使法院最终对其判了缓刑，效果也已经大打折扣，因为该未成年人在前期羁押中已经受到了交叉感染等不良影响。
立法很明确，公安部、最高人民检察院和最高人民法院也都通过的自己部门规章和司法解释予以细化，剩下的问题其实就是一个落实的问题，因此，特提出如下建议。
建议：
1、建议本议案由最高人民法院、最高人民检察院、公安部承办。
2、最高人民法院继续在基层和中级人民法院推进独立建制的未成年人综合审判庭建设；理顺最高人民法院和高级人民法院与这些综合审判庭的专业指导关系；有条件的地方，试点少年法院建设；试点探索少年专业法官的培训、评估和激励机制。
3、最高人民检察院设立独立建制的未成年人检察指导办公室，并在全国省、市、县三级推动建立独立建制的未成年人检察专门机构；试点探索批捕、公诉、预防与一体的未成年人综合检察部门；试点探索检察机关如何通过支持起诉、公诉、抗诉等方式更好介入未成年人权益被侵害的案件；理顺上下级检察机关在未成年人检察事务上的领导关系；试点探索专业检察官的培训、评估和激励机制。
4、公安部建立司局级未成年人保护办公室，负责全国公安机关办理未成年人违法、犯罪案件以及侦办未成年人被拐卖、遭受家庭暴力等权益被侵害案件的指导工作；在全国省、市、县三级公安机关推动建立专门的未成年人保护部门，在基层派出所指定专人从事社区未成年人保护和犯罪预防工作；试点探索专业警官的培训、评估和激励机制。
5、最高人民法院、最高人民检察院和公安部就未成年人刑事犯罪案件办理及犯罪预防建立跨部门合作机制，出台相互配合的人员考评体系，鼓励专门机构和专业人员探索有中国特色的先进少年司法措施。
6、条件成熟时，最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合出台专业人员培训、评估和激励政策；建立未成年人司法保护专业人才库，鼓励专业人才之间的交流。
建议人：周洪宇，第十一届全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，
华中师范大学教育学院教授
代表助理：张文娟，北京青少年法律援助与研究中心副主任
