关于制定《学前教育法》的建议
发布时间：2012-03-01
周洪宇2012年议案
关于制定《学前教育法》的建议
案由：
一、.我国学前教育发展滞后的原因
长期以来，我国学前教育发展严重不足，学前教育经费所占的比例偏低，存在着许多亟待解决的问题。幼儿园少、师资弱、收费高等多种原因导致学前教育毛入学率偏低。在城乡之间、区域之间学前教育发展不均衡的矛盾很突出。当前，社会各界尤其是幼儿家长，对我国学前教育发展相对滞后，优质教育资源短缺，“入园难，收费高”， 一些幼儿园师资水平差、备简陋、“只管不教”、 存在着成人化的教育倾向意见很大。我国学前教育发展滞后，有着深刻的体制方面的原因。
一是原有的办园体制、管理体制发生变化，新的学前教育体系尚未建立。一方面，学前行政管理力量不足，幼教管理工作缺乏有效保障。据报道，近几年，除北京和天津等地保留学前教育管理机构外，我国大部分省市在精简机构时，陆续将幼教管理机构——学前教育处撤并，大多由基础教育处一名同志兼管。学前教育工作的管理力量非常薄弱，绝大多数的管理干部身兼数职，难以履行基本管理职能。这种状况严重削弱了对幼教事业的领导与管理，更无法有效面对一些新情况、新问题。另一方面，随着经济体制的改革，企事业单位逐步分离社会职能，曾经是城市学前教育主力军的企事业单位办园逐步与原单位分离或停办，这造成了城市幼儿园数量的迅速减少。企事业单位办园与原主办单位分离后，性质归属不清，主要靠自收自支维持生存，使得这部分幼儿园教育质量缺乏保障。学前教育作为社会的公益事业，缺乏良好的外部环境。
二是国家对学前教育的投入严重不足，学前教育发展缺乏经费保障。近些年，我国对学前教育的投入，只占教育总预算中的1.2%到1.3%之间。一些地方政府由于对学前教育的重要性和公益性缺乏足够认识，和对幼教事业“两条腿走路”发展方针的理解的偏差，认为对非义务教育政府可以不投入、可以推向市场不管。在这种认识的驱使下，一方面，一些行政管理部门把幼儿园当作“唐僧肉”和“创收基地”，给本来就步履维艰的学前教育事业造成了很大困难。另一方面，一些地方盲目采用企业改制的做法，将公办园强行改制，强行对公办园实行“断奶”、改制，停拨教师人头费。一些地方甚至“卖”园风盛行，将幼儿园产权变卖给个人，造成了国家教育资源的大量流失，幼儿受教育权受到严重侵害。经费匮乏，幼儿教育事业发展缺乏基本的经费保障，导致城市幼儿园大量关闭，农村幼儿园数量更是急剧减少。
三是教师身份不落实，待遇缺乏保障，师资队伍不稳。到目前为止，学前教师的编制、工资 、医疗、培训等缺乏基本保障，导致人才流失严重，教师队伍不稳，质量不高。由于主客观诸多因素的影响，我国幼儿教师的待遇仍普遍偏低。原先由教育部门拨款办的幼儿园，改为自收自支后，因不能从幼儿身上盈利，难以为继，教师工资和待遇严重下降。特别是占我国幼儿园教师总数70%的农村幼儿教师兢兢业业，支撑着广大农村地区的学前教育的蓝天，却至今没有解决最基本的身份与待遇的问题，既不是公办教师，也不是民办教师，工资、待遇、医疗、保险、培训等一系列问题长期得不到解决。尽管2001年，国务院办公厅、中编办和财政部共同发布关于中小学教师编制的文件，因为文件中没有包含幼儿园教师，再加上一些地方政府干部缺乏对学前教育应有的认识和政策法律观念，在执行与实施的过程中，将现有的公办幼儿教师排除在国家教师行列之外。在民办幼儿园，收费高了，但幼儿教师的待遇仍普遍偏低，幼儿教师培训、学习的机会和条件未能得到很好的保障。此种状况如不尽快加以有效的调控与制止，无疑会造成了教师队伍的严重流失与不稳定、队伍素质明显下降，直接导致了教育质量严重下降，造成幼教事业的严重滑波。
四是各种社会力量办园缺乏相应规范。近年来，各种社会力量所办的幼儿园已如民办园、街道园、私立园、合资园、独资园等发展很快，占幼儿园总数的一半以上，在园儿童占到近30％。社会力量办园在一定程度上缓解了学前教育事业政府投入不足的矛盾，但对这些幼儿园的承办者资格、办园条件、教师资质、登记注册、办园质量、收费标准、视导评估等尚缺乏有效管理与规范，办园的条件、权利和行为缺乏应有的规范与保障。这既不利于很好保障社会力量办园质量，也不能很好地保障其权益，严重影响社会力量办学的积极性。
目前，幼儿教育的管理体制、幼儿园的办园体制、投入体制发生了根本变化，发展的规模、速度和质量不能满足群众的需求，学前教育发展也面临着新的形势与挑战。学前教育改革发展中呈现出来的特点与问题，有必要通过立法等途径尽快研究和解决。从法律法规方面来看，目前，我国学前教育主要依据十几年前颁布的《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》等等行政规定，缺乏法律的权威，其内容也无法解决经济体制和社会结构转型带来的一系列新问题，远远不能满足幼教事业发展的需要。
笔者认为，学前教育矛盾的根本原因在于当前我国学前教育法律地位不明确，导致管理体制和投入体制不顺，政府责任不清，难以建立健康的学前教育管理秩序所致。因此，我们认为，要加快学前教育立法进程，抓紧研究制定《学前教育法》，这是解决我国当前学前教育事业发展中诸多突出问题，促进学前教育事业健康可持续发展的迫切需要和根本保障。
二.我国《学前教育法》的立法条件已经成熟
当前，我国学前教育立法的面临着良好的契机，我认为，《学前教育法》立法条件已经成熟。具体表现如下：
一是党和政府越来越重视学前教育，学前教育受到越来越多的人关注。
1998年，学前教育被列入《面向21世纪教育振兴行动计划》；1999年，中共中央国务院《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》充分肯定了学前教育在素质教育中第一环的基础地位。表明学前教育问题已引起党和国家领导人的高度重视。2001年，在“十五”计划中，明确指出要大力发展学前教育。2010年6月，胡锦涛总书记指出，在贯彻落实《教育规划纲要》时，“要专题研究学前教育问题，首先解决‘入托难’的问题”；11月3日，国务院召开常务会议专门研究学前教育工作；21日，国务院下发了《关于当前发展学前教育的若干意见》，提出了加快学前教育发展的十条政策措施（简称“国十条”）；12月1日，国务院又召开全国学前教育工作电视电话会议，专题部署学前教育发展。国家教育主管部门已按照“国十条”要求制定和实施学前教育三年行动计划。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》明确提出了2020年基本普及学前教育的发展规划目标和战略举措，对政府责任、办学体制、投入机制、机构监管等问题做出了明确规定。而且，“明确政府发展学前教育职责”已经列入国家教育体制改革试点工作，鼓励各地加大投入，大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园，摸索和推广发展学前教育的经验。2010年11月，温总理在就学前教育发展做专题调研时明确指出，要“通过立法把发展学前教育纳入法制轨道”。同时，学前教育被越来越多的人关注。这为加快学前教育的立法进程奠定了良好的基础。
二是《学前教育法》立法已经有了很好的前期工作基础。
从2004年开始，全国人大教科文卫委员会、中编办、教育部等部门先后到江西、江苏、山东、河北进行了学前教育立法调研，了解各地在学前教育事业发展和管理方面的经验和问题，梳理了幼教立法需要研究和解决的问题，为正式启动立法工作做了基础性的工作。2009年学前教育立法正式纳入《全国教育事业“十一五”发展规划》和教育部“十一五”立法计划。目前，教育部基础教育司和法规司已组成专家组，并委托相关机构成立了学前教育立法课题组，就学前教育立法国际比较、当前各地学前教育发展的经验和问题以及《学前教育法》草稿的起草等开展了调研，取得了阶段性进展。此外，随着《教育法》《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》等教育法律的颁布和实施，《教育法》所规定的四个独立学制阶段中，只有学前教育没有立法。到目前为止，教育领域的法律框架已基本建立，《民办教育促进法》也即将提交审议，各个方面有条件集中力量制定学前教育法，可资借鉴的经验也已比较丰富。
三是学前教育重大问题研究为立法提供了参考和依据。
“十五”以来，教育部针对各地蔓延的公办幼儿园转制风，幼儿园的高收费、乱收费以及教师队伍问题、幼儿园安全管理问题等开展政策调研，围绕企事业单位办园改革、农村学前教育、民办幼儿园管理等开展了多次专题调研，同时委托相关研究机构和高校有针对性地开展了一系列政策研究，并对江苏宿迁、广州、深圳等在全国有重大影响的地方幼教政策与实践开展调研。2010年教育部又把“学前教育发展研究”纳入重大研究课题，对学前教育的发展战略和重大问题进行研究。这些研究对保障立法的科学性和针对性提供了有力的保障。
四是国际国内学前教育的立法经验可提供有价值的借鉴。
制定法律以保障和促进学前教育发展，已成为国际性趋势。当前世界各国，尤其一些发达国家，为了应对21世纪激烈的竞争和挑战，都非常重视发展本国学前教育。美国、澳大利亚等学前教育立法于上世纪70年代已经完成，《美国2000年教育目标法》将发展学前教育列在国家教育目标的首位，明确规定“所有美国儿童都要有良好的学前准备”。英国、德国、法国、日本、韩国、印度、朝鲜以及中国的台湾地区也都在20世纪七八十年代就制定了专门的学前教育法律。近些年，一些地方人大也在学前教育立法方面做了很多工作。目前，江苏、北京、青岛、广州、上海等省市已制定了《学前教育条例》，山东等省市也即将完成学前教育立法工作。这些先后制定、实施的地方性法规，已为制定学前教育法律提供了相当的基础。为全国性的立法提供了重要的经验与参考。
五是各地因地制宜，创新学前教育事业发展模式，为立法提供了有益的依据。
面对经济体制改革带来的困难和挑战，各地在普及九年义务教育后，因地制宜，改革创新，积极探索学前教育发展和改革的新举措。河北省充分利用农村中小学布局调整的富余校舍和教师资源推进农村规范化幼儿园建设，建立了以公办为主的农村学前教育新体制，短时期内实现了全省幼教事业的跨越式发展；上海市政府制定学前教育三年行动计划，从城市教育费附加中核拨一定比例用于扶持农村幼儿园建设、补助幼儿园生均公用经费和教师工资，推动城乡学前教育均衡发展；辽宁省政府把农村乡镇中心幼儿园列入事业单位管理，统筹解决农村幼儿教师编制，切实解决农村学前教育发展面临的问题；浙江省政府出台政策，加大财政投入，明确县级幼教财政性投入占教育投入的比例、设立专项资金资助贫困家庭儿童入园；贵州省政府通过贴息贷款的方式扶持农村乡镇中心幼儿园建设；山东省东营市率先提出“今后五年实行包括学前三年教育在内的12年免费教育”；上海、北京、天津、辽宁、青岛等省、市率先实行0-6岁一体化管理，充分利用幼儿园的资源优势，开展0-3岁婴幼儿早期教育服务等等，积累了很好的经验。
另外，我国是《儿童权利公约》的签约国，向全世界做出了保障儿童教育、发展等基本权利的承诺，在当前国力极大增强之际，建议国家加快幼儿教育立法进程，尽快制定《学前教育法》，争取在“十二五”期间基本完成。通过立法，明确以下问题，以使幼教事业发展和办学行为有法可依，依法保障学前教育事业的健康、有序发展。方对世界有个交待，与大国身份相适应。
建议：
1，建议全国人大尽快委托有关部门制定《学前教育法》，并将之纳入“十二五”立法规划。
2，考虑到学前教育发展的需要与立法的一般要求，建议《学前教育法》至少包括立法总则、立法指导思想、管理部门的职责、幼儿园的职责、法律责任、附则等内容。
3，关于《学前教育法》的基本内容。当前，我国学前教育发展不足的矛盾随着社会的发展日益突出。为了从根本上确立学前教育在国民素质提高中的基础性和公益性的地位，为学前教育的发展提供法律依据和保彰，建议有关部门在制定《学前教育法》时，应解决好以下问题：
（1）明确学前教育的法律地位和发展方针。
明确学前教育的性质、宗旨及其在国家教育事业中的地位。即学前教育是国家基础教育的基础，是国家学制的一个独立阶段和基础教育的起始阶段，是一项社会公益事业，是公共教育服务的重要组成。同时，鉴于我国学前教育的发展现状和我国的现实国情，应确立“政府主导、社会广泛参与，公共财政支撑、多渠道投入相结合，公办民办共同发展”的学前教育事业发展基本方针。建立公办为主，公办民办共同发展的办园体制。基于我国国情，城乡差距显著，城乡实行不同的办园体制：农村地区以政府投入、政府办园为主，同时鼓励和支持社会力量到农村举办幼儿园；城市、县城地区则应多种形式办园，在加大政府投入的同时，广泛发动和引导社会各方面力量多渠道投入，形成公办和民办共同有序发展的格局。
（2）建立以公共财政为支撑的学前教育投入机制。
加大公共财政投入，明确规定在中央和地方各级财政性教育预算中设立学前教育专项经费；并逐年加大各级政府教育财政性投入中学前教育经费的比例；明确中央和地方各级财政每年新增教育经费优先投向农村学前教育。确立城市和农村学前教育事业发展不同的投入体制：城市实行政府投入、社会支持及家长分担教育成本的投入体制，贫困农村和少数民族地区学前教育发展以政府投入为主的体制。同时，明确建立政府和家长共同承担的成本分担机制。明确政府在学前教育领域的公共服务责任，体现学前教育事业的公益性。适时把学前教育纳入义务教育范畴。
（3）明确学前教育的管理体制与机构。
明确规定中央、省(自治区、直辖市)、地(市)、县(市、区)应设立学前教育专门行政管理机构，县级及以上要至少有一名专职干部负责学前教育的管理。在各省、市级教育主管部门要设立专门的学前教育管理机构基础上，把发展学前教育事业列入国家和各级政府经济和社会发展计划。并明确规定教育、财政、人事、劳动保障和卫生等相关部门的职责。还要逐步形成在政府统筹领导下，教育行政部门主管、社会各有关部门支持配合、社区各类学前教育机构和家长共同参与的学前教育体系。明确幼儿园的审批权由教育主管部门行使，新建幼儿园必须达到国家标准。明确幼儿园登记注册、审批与管理、撤销的程序与要求。禁止工商、民政等部门审批民办幼儿园。杜绝多头管理的混乱。同时，提出鼓励和支持残疾儿童、贫困地区儿童和少数民族儿童学前教育的相关支持政策。建立优先保障农村和弱势群体学前教育、保障教育公平的机制与制度。根据经济社会发展的阶段和人民群众的期待与实际承受能力，重建学前教育的发展机制。区分公办、民办体制和责任的不同，分类进行规范和引导，建立健康的学前教育秩序。明确学前教育托幼机构是公益性非赢利教育机构的性质。保证公办学前教育机构满足广大人民群众的需要，实现“幼者有其园”，保障学前教育阶段的教育公平。
（4）明确学前教育国家标准，建立标准的动态更新机制。
鉴于学前教育公办与民办园并存且民办园占有相当的比例，为保证学前教育质量，要明确学前教育的举办标准，特别是要明确学前教育机构的建筑、设备、设施、从业人员、安全、卫生、教育等方面的国家标准，明确资质要求与准入要求，并确立根据经济社会和教育事业发展动态更新的机制，以保障学前教育的质量。
（5）明确公办幼儿园教师编制标准和办法，保障教师的合法权益。
明确规定幼儿教育从业人员特别是教师的资格、职责与权利、身份与地位，聘任与考核等要求，明确幼儿园教师应当享受与中小学教师同等的政治、经济待遇，并对其责任、义务和工资、待遇、医疗、养老与失业保险、职称、培训等基本权益作出明确规定，加强对学前教师队伍的建设。
（6）明确学前教育机构中学龄前儿童的权利，制定幼儿教育课程标准。
现阶段，学前教育的盲区、误区都特别多，相对任何阶段的教育都很弱势。幼儿课程设置，没有一个统一的标准，县级以下，幼儿教育还停留在原始阶段，各园为政，随意性极大，又无人问津和督导。因此，应立法规定学前教育课程标准和实施纲要，明确学前教育机构中学龄前儿童的权利，制定幼儿教育课程标准，坚决杜绝学前教育小学化。有了标准后，实施监督就更简便易行。
（7）建立学前教育的督导评估与问责制度。
明确建立学前教育事业发展与质量评估制度，建立健全学前教育发展的督导和问责制度。一方面，将各级政府发展学前教育的职责及其落实情况、规划实施、经费投入及教师编制待遇培训等落实和队伍建设情况等作为考核各级政府、教育行政管理部门及其领导的重要内容。另一方面，明确规定建立学前教育质量评价制度，加大对各级幼儿园的教育质量评估和监督，防止学前教育小学化和繁杂化，建立科学的学前教育课程体系，建立视导、督导和问责制度。同时，明确对学前教育机构的监督机构及违法行为的处理机构。
总之，必须尽快制定和实施一项符合我国国情，又能客观反映教育规律与人才成长规律的《学前教育法》，以保证我国学前教育的普及与质量的提高。
建议人：周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授，博士生导师。
