周洪宇2013年议案建议

关于制定《清洁空气法》的建议

案由：

      近年来，我国大中城市雾霾现象越来越严重，呼吸道感染疾病日益蔓延，特别是肺癌发病率、死亡率都高居第一，成为人们生命健康的第一杀手，空气污染已经日益引发国人、社会、乃至国家政府之高度重视。2013年开年之初，全国中东部地区都陷入严重的雾霾和污染天中，遭遇“史上最脏”气候，并向南北扩张。中国环境监测总站重点监测的33个城市，空气质量级别都是“严重污染”，以首都为例，北京PM2.5浓度逼近1000！广大市民抱怨“空气有毒”，不仅如此，严重的雾霾还严重影响了交通，全国多地高速关闭航班取消或延误。毫无疑问，严重雾霾已经成为公共灾难。

案据：

      一、大中城市雾霾现象越来越严重，引起社会各界广泛关注，国家必须予以高度重视，考虑采取立法措施。

      治理空气污染已经引起社会各界以及新闻媒体的高度关注，中央电视台《新闻联播》今年多次在头条报道了“雾霾天”，还特别加了一段“编后话：既然同呼吸那就共责任”：“雾霾天气，人人都是受害者。那反过来说，减少雾霾发生，大家都可以出一把力。比如政府的环保政策要真正硬起来，落后产能必须淘汰出局。比如城市建设要换换思维，多些绿地，少来些钢筋水泥。再比如党政机关作出表率，少开公车，有车族积极响应，大家一起减少尾气排放。刚刚度过的春节，人们燃放鞭炮有所节制，从一个侧面体现大众对自己生存环境的关注。禁鞭呼声再次响起是国人对自己生存状态的正当诉求。雾霾笼罩之下，没有人可以独善其身。既然是同呼吸，那就共责任。喜欢蔚蓝天空和新鲜空气吗？就让我们从自身做起吧。”“雾霾天气，人人都是受害者”，这种共识已经到了无需证明的地步；“让我们从自身做起吧”，这一条最普适的呼吁，在无数情境下被使用，但最后往往都沦为最无效的一句空话。清洁空气，治理雾霾，法律不仅不能缺位，而是应该完善与加强。制定《空气清洁法》对于当代之中国至为重要，刻不容缓。

      二、制定《空气清洁法》不仅极为重要，而且十分必要。

      早在1987年，我国就制定颁布《大气污染防治法》，我国现行《大气污染防治法》于2000年修订实施，伴随社会形势的发展变化，已经远远不能满足当今治理空气污染的需求。其一：虽然我国《大气污染防治法》第二十条规定，""在大气受到严重污染，危害人体健康和安全的紧急情况下，当地人民政府应当及时向当地居民公告，采取强制性应急措施，包括责令有关排污单位停止排放污染物”。但应对灰霾天气，力度明显不足。年初长时期的雾霾波及全国大部，我们如何采取有效强制性应急措施？ 其二，我国目前空气恶化程度凶险严峻，需要与之相应法规予以规制。《大气污染防治法》制定时PM2.5这一雾霾最大元凶况且尚未纳入检测体系，与现时环境要求已格格不入。2012年我国出台了新的《环境空气质量标准》虽将PM2.5纳入其中，然而新标准的全面实施还需要等到2016年。如此一来，当下想要治理好灰霾，我们该做出何种选择？ 在处罚力度上，现行的法律明显偏轻。对造成大气污染事故的企事业单位，只是50万元的罚款，对那些认为守法成本高、违法成本低的企业而言，根本不具有震慑力。其三，修改《大气污染防治法》与制定新的《空气清洁法》两者调整的社会关系并不完全相同或完全重叠，前者立法重点在于“防”，后者的重心在于“治”。 修改《大气污染防治法》与指定《清洁空气法》两者并不矛盾，可以并行不悖。

      三、制定《清洁空气法》是国际上发达国家的普遍做法

      他山之石，可以攻玉。纵观国际上其他国家，面对空气污染也大抵是先制定《空气污染控制法》后出台《清洁空气法》。美国早在1955年就颁布了《空气污染控制法》，1963年颁布了《清洁空气法》，1967年又颁布了《空气质量法》，此后不断地修订完善，不仅明确了全国境内空气中主要污染物最大含量标准，还对政府达标设定了明确期限，对各行业的责任进行了分解和明确，以此将“从自身做起”落到实处，而不是停留在口头上。1975年12月10日，克莱斯勒公司因为1975型小汽车导致过分污染，20.8万辆新车上市不久就被美国环境保护局命令召回。1970年，应美国国会要求，美国科学院在大量细致调查统计的基础上，研究出了一个隐形的清洁空气市场的供求曲线，国会据此对《清洁空气法》再一次进行了修改。此后，政府部门在制定关系国计民生的重大经济行政法规时，如果没有对该法的可能收益与耗费及其经济影响的论证，没有得到联邦管理和预算局的评审通过，就不可能正式颁行。至此，保证清洁空气的长效机制才真正构筑起来。
 
      更值得借鉴的是英国。英国是工业革命的发祥地，蒸汽机的发明与推广推动了采煤业和制造业，煤烟造成了“可以与日全食相比的黑暗”。这种空气污染在1952年的“雾都劫难”中达到巅峰。这一年的12月5日，天气异常寒冷，伦敦居民燃起煤炉，大量粉尘颗粒聚集在伦敦上空无法散去，使市中心一度连续48小时能见度不足50米。更严重的是，约1.2万人因这次空气污染事件吸入污染物而死亡，患病的人更是不计其数。痛定思痛，英国人下决心改变这种局面。1956年，英国议会通过《清洁空气法案》。这一法案划定“烟尘控制区”，区内的城镇只准烧无烟燃料，大规模改造城市居民的传统炉灶，推广使用无烟煤、电和天然气，减少烟尘污染和二氧化硫排放；冬季采取集中供暖；发电厂和重工业设施被迁至郊外……这一法案具有里程碑意义。在此基础上，英国各地还出台一系列配套的法律法规，再加上民间环保组织的推动、大众环保意识提高和环保技术的推广应用等，一场轰轰烈烈的环保运动随之展开。到1975年，伦敦的雾日已经从每年几十天减少到15天，1980年降到5天，效果明显。

建议：

      1，建议全国人大常委会将《空气清洁法》纳入新一届人大常委会立法规划。

      2，建议全国人大常委会督促国务院指定环境保护部牵头，邀请工信部、科技部、教育部、公安部等部门以及法律教育界的专家学者，组织专班，深入调研，比较分析国内外的相关法律，尽快着手制定《空气清洁法》。

      3，建议在制定《清洁空气法》时，应明确一些基本问题：其一，制定国家空气质量标准原则。国家空气质量标准原则是清洁空气法贯穿始终的最为重要的原则。其基本含义是:空气质量标准由中央政府制定,各省、市、自治区应制定具体实施方案以实现中央政府的标准。其二，制定不能恶化原则。也就是说，环境状况不能劣于法律制定之前的原则。在这部法律实施之后制定的措施，都是要使空气质量变得更好，一旦致使空气质量恶化就属于违法。而为了实施不能恶化原则，保护优先的原则就必须确立起来。其三，应有整章节的区域联防联控内容，把相关清洁空气机制交代充实、具体，才能使区域联防联控具有刚性和执行力；或者也可以借鉴欧盟的做法，在法律中增加附件，把具体执行情况纳入附件，不同区域根据自身特点择情选择。其四，对污染标准进行更加细致的分类,制定保护公众健康的严格的“首要国家空气质量标准”和保护一般社会公共福利的“次要国家空气质量标准”。其五，可以授权在特殊节假日提供一个类似“烟花燃放指数”的服务。就是按照天气条件，比如在天气扩散条件有利的情况下，烟花“燃放指数”高一些，比如前年春节，扩散条件就非常好，这种情况下，怎么燃放污染物都不会累积到很高的浓度；如果出现像雾霾扩散条件不利，烟花“燃放指数”越低就越不准许烟花炮仗的燃放。同理，各地可以根据气候限制车辆等有害大气的交通工具的限行以及关闭污染严重的企业。其六，针对雾霾的严峻形势应拟订“禁止城市中烧烤”、“禁止放鞭炮”、“倡导坐公交车”、“骑自行车”出行等条款；倡导社会共同努力打破交通拥堵和空气治理的恶性循环之怪圈。其七，针对雾霾的严峻形势，重新审视我国原有《大气污染防治法》，有许多地方亟需加强。在处罚力度上，现行的法律明显偏轻。对造成大气污染事故的企事业单位，仅仅给予50万元的罚款，对那些认为守法成本高，违法成本低的企业而言，根本不具有震慑力，在立法上，不如借鉴我国对酒驾处罚的规定，直接对违法者处以刑事处罚。另外，对""中、小、离、散""的点源排污单位的处罚力度尤其需要加大。 追责排污企业，不应只是罚款，还要有严格监管制度。对违法行为要进行高额处罚甚至上升到刑罚措施，提高政府的公信力、执行力，来治理目前的违法排污行为。吁请立法部门可以借鉴西方发达国家的经验，将严重长期存在违法违规行为的企业一罚到""死""。

      4、建议在《清洁空气法》制定过程中，应向中央单位、地方政府、环保机构及有关专家和社会公众广泛征求意见，使之更加完善。

建议人：周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授、博士生导师