周洪宇2014年议案建议
关于修改《中华人民共和国野生动物保护法》的建议
案由：
当前，随着我国生态文明建设不断加强，物种保护受到空前重视，野生动物保护工作面临许多新情况、新问题亟需解决。特别是近几年发生的多起损害野生动物、破坏生态环境的事件必须引起我们的高度重视。2012年2月，福建一家药企将“活熊取胆”的视频放在网络上，并宣称“这个过程就像挤牛奶”，不会给熊带来任何痛苦；2013年6月17日，内蒙古满洲里海关在一辆进境客车的轮胎中查获213只走私熊掌。鄱阳湖捕鸟被媒体曝光，吃鱼翅、虎骨入药等行为屡禁不止，活剥狐狸、貉、貂等动物皮毛的残忍做法，开办野味餐厅，野生动物驯化表演和大量野生动物标本制作等不当商业活动，都呈现出愈演愈烈之势，人类对动物的利用正在失去节制,变得越来越无度，动物保护利用与生态环境的平衡关系正在被打破。这些行为的频频发生，很大程度上缘于我国野生动物保护制度的缺失，特别是现行法律法规中的一些规定已经不能完全适应新形势下的客观需要，许多新制度都需要通过修改野生动物保护法加以补充和完善。现行《中华人民共和国野生动物保护法》自1988年制定，至今已有20多年的历史，期间虽然在2004年对其中一个法条进行了微调，但整部法律依然体现计划经济时期社会对野生动物的基本态度，许多规定已经无法适应当下野生动物保护中出现的种种问题。而且，这么多年来有关对待野生动物的国际、国内理念和我国保护野生动物的实际情况也已经发生了很大变化；我国的立法工作无论在内容和技术、实体和程序上都有了一些改变，并有一定的进步。因此，现行《中华人民共和国野生动物保护法》的一些条款已经不符合社会发展实际和社会文明发展的要求，应当予以修改完善。
案据：
一、现行野生动物保护法在保护理念和立法原则方面不能适应野生动物保护工作的需要。
多年从事野生动物资源保护研究的北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞认为，动物福利保护理念和相应制度的缺失，导致对于“活熊取胆”等虐待野生动物的行为缺乏制裁的依据；禁食制度的缺失，又使得捕杀、走私珍稀野生动物的违法犯罪行为频频发生；自然保护区生态补偿和野生动物致害补偿机制的不完善，也造成对野生动物致害的补偿不足。此外，现行法律中的立法原则在实际操作中容易产生偏差，“合理利用”内涵模糊，有违“保护”的本意，将野生动物定位为“资源”，侧重于利用价值，不利于野生动物的保护。
二、现行野生动物保护法保护范围过窄，不利于维护生物多样性和生态平衡。
现行野生动物保护法规定的保护范围仅为珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济科学研究价值的陆生野生动物，这使得绝大多数野生动物被排除在法律保护范围之外。野生动物栖息地是野生动物生存和发展的关键，而野生动物保护法将保护的对象主要定位于“野生动物”本身，未重视对栖息地的保护。许多野生动物栖息地的生态系统本就十分脆弱，加之侵占和破坏栖息地等违法行为又难以受到法律制裁，如不及时采取措施，类似长江生态系统崩溃的悲剧将加速爆发。
三、现行野生动物保护法的行政管理体制有待调整。
目前将陆生与水生两大类野生动物分别由不同部门保护管理，容易造成治理不当。对于重点保护野生动物的许可猎捕权，现行立法将它下放给地方政府，容易造成执法不当和执法混乱，应当统一收归中央政府有关部门行使。同时，对野生动物资源现状的了解是保护和管理的基础，资源调查具有重要作用。虽然与野生动物保护法配套实施的《陆生野生动物保护实施条例》将资源调查纳入了保护环节，但并未明确资源调查应该由谁来完成，对资源调查的形式、经费、实施程序也没有规定。这些立法空缺导致长期以来我国缺少作为野生动物保护管理依据的准确数据。
四、现行野生动物保护法在执法机制以及公众参与方面还存在诸多问题。
“政出多门，多头管理”是野生动物保护的一大问题。野生动物保护管理的执法主体涉及林业、工商、海关、环保、农业等多个部门，执法主体权限较为分散，各管一段，缺乏整体的衔接和配合，不利于野生动物的保护和管理,有必要对有关执法部门的执法权限进行整合。此外，现行法律规定还缺乏公众参与保护的途径。我国目前存在大量的动物保护公益组织，这些组织在保护野生动物及其栖息地方面做出了卓有成效的贡献，法律应当提供多种途径，鼓励公民、团体等依法参与野生动物保护活动。
五、现行野生动物保护法对于违法行为列举单一，且存在大量开禁的例外，条款不利于野生动物保护。
对于重点保护野生动物的侵害行为，应不止现行法律所规定的“猎捕、杀害”两项，还应有更多的禁止侵害事项。同时，现行立法列举了如“展览或者其他特殊情形”的例外条件，为捕猎、杀害、进出口野生动物等违法行为提供了合法理由。此外，奖惩机制不够严格，对于残酷猎捕、猎杀野生动物和破坏野生动物栖息地的刑罚标准较低，对野生动物损害补偿问题也需要通过修改法律补充完善。
建议：
1、国务院及其有关主管部门尽快就《野生动物保护法》修改进行论证,并建议全国人大常委会将《野生动物保护法》修改列入立法规划。
2、鉴于野生动物保护是保护生物多样性的重要内容和手段之一，为此，建议在现行野生动物保护法的立法目的中，明确增补有关“生物多样性保护”的内容。同时，建议将保护作为修改稿的立法原则，对人类“利用”动物给予相当限制,删除“合理利用”条款，切实把保护放在第一位,协调好人与自然的关系。
3、建议将法律的保护范围扩及所有野生动物及其栖息地，其中，对“珍贵、濒危野生动物”应单独加以界定，并采取特别措施，使之与相应的罚则相配合。
4、建议在修改稿中明确野生动物保护的执法主体。健全和完善野生动物保护的监管体制，合理分工、明晰权限，规定部门协调机制和联动机制，确立森林公安野生动物保护的执法主体地位，整合执法资源。完善野生动物资源的调查机制，确保“心中有数”。另外，现在对野生动物的保护都是按照行政区划划分职权范围，这样很不科学。许多野生动物资源集中地或野生动物栖息地都不能简单地归于某一个省（市），有的横跨若干个行政区。如果各管各的，很难对整个栖息地进行有效保护和管理。建议在划分职权范围时，应该将整个栖息地进行优先考虑，尽量避免按照行政区划“划界”分管。
5、建议在修改稿中增加野生动物栖息地的有关表述。栖息地是野生动物集中分布、活动、觅食的场所，是野生动物赖以生存的最基本条件，也是生态系统的重要组成部分。野生动物栖息地的丧失、分割阻断或面积减小，都将直接引起野生种群的绝灭、濒危或减少，对野生动物的生存空间产生巨大的冲击。现行野生动物保护法没有对野生动物栖息地保护问题作出直接、明确的规定，只规定了划建自然保护区的单一管理模式，而栖息地不仅包括自然保护区，还有野生动物国家公园、重要栖息地和重要湿地等。为此，建议增加野生动物栖息地的有关规定。
6、建议对法律责任部分进行一定调整和修改。鉴于现行野生动物保护法是在20多年前制定的，期间我国刑法进行过修改，国家又制定了行政复议法、行政处罚法、治安管理处罚法等，对于法律责任的规定有了较大的改变，使得现行野生动物保护法不能适应法律责任规定的诸多要求，甚至出现冲突。另外，对于野生动物的禁食、福利保护尤其是反虐待以及动物保护生态补偿和野生动物致损补偿等制度，也应尽快跟上立法步伐，以减少或杜绝对野生动物的不法侵害。对于虐待野生动物的现象和食用、经销国家重点保护野生动物及其产品的现象，还有必要予以惩罚。为此，建议对法律责任部分做出相应修改。
建议人：周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授、博士生导师
