周洪宇2014年议案建议
关于修改《中华人民共和国大气污染防治法》的议案
案由：
近年来，党中央以科学发展观统领经济社会发展全局，提出了建设社会主义生态文明，促进人与自然和谐发展的目标。国务院有关部门认真落实有关政策，切实执行有关法律，环境污染治理出现了积极变化。但是，当前大气污染防治仍然处在艰难的爬坡阶段，解决好空气质量和大气污染防治问题是我们面临的重大而艰巨的历史任务。据了解，目前全国有超过70％的城市空气质量不能达到新的环境空气质量标准。累加的数据，叠加的污染，无不在催促着人们迅速采取果断措施加以干预。“我们每时每刻都要呼吸，持续的灰霾迫切需要立法”，这种心声代表了目前广大公众共同的期待，公众修法的呼声日涨。因此，加大大气污染防治力度，尽快完善立法便再次回归人们的视野。
一是当前经常出现的严重大气污染问题迫切需要通过法律的形式予以规范和解决。最近两年来，全国许多城市经常出现灰霾甚至严重灰霾天气。去年1月，首都北京，有26天遭遇灰霾天气，曾经达到六级严重污染，数据显示为1954年以来同期灰霾天气最多，首都成了名符其实的""雾都""。环境保护部的数据显示，去年1月出现的长时间、大范围灰霾天气，影响了全国17个省(区、市)，约占我国国土面积的1/4，受影响人口达6亿。今年2月，连续的严重雾和霾、重度污染天气困扰北京，其中重污染预警就持续超过了90多个小时，而在北京周边的津冀大部地区、山东西部等地也出现了长时间的重度污染天气。可以说，我国大气污染问题正变得日益严重。在经济获得三十多年高速发展的同时，集中出现了发达国家数百年工业化过程中出现的大气污染问题。以二氧化硫为例，据原国家环保总局《两控区酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划》显示，自20世纪90年代中期以来，我国的二氧化硫排放量一直居世界第一位，近几年的年平均排放量在2465万吨。由此导致我国城市空气质量达不到二级标准的超过60％；1/3的国土面积都遭遇过酸雨的袭击，中国每年因酸雨和二氧化硫污染对生态环境损害和人体健康影响造成的经济损失在1100亿元人民币左右。因此，我国大气环境保护刻不容缓，迫切需要一部合乎经济社会发展要求的大气污染防治法出台。
二是现行大气污染防治法中的很多规定已不能适应新形势变化，迫切需要修订。据了解，我国的《大气污染防治法》于1987年制定出台，1995年进行第一次修订，时隔五年，在2000年又进行了第二次修订，即现行的《大气污染防治法》。该法自2000年4月29日修订实施以来，其间已近14年，已难以满足我国大气环境保护的需要，存在着诸多缺陷与不足：(1)法的制定理念、规范范围和监管要求等已经发生了拓展和改变，不能全面反映近年来人们在法学、环境等领域的新认识、新理论和新变化。(2)许多重要的法律制度已经过时。以固定源大气污染防治法律制度为例，《大气污染防治法》规定的固定源主要污染物总量控制制度和排污许可证制度，不论在适用范围，还是在规范力度上，都不能适应大气污染物总量控制的需要，且与相关法律和实践相冲突。(3)立法存在一些空白。现行《大气污染防治法》未对大气环境使用权交易制度、排污缺陷移动源召回制度、农村大气环境保护制度、大气环境应急管理制度以及违法排污连续处罚制度等制度内容作出较为系统的规定。所以，《大气污染防治法》已远远不能满足我国大气环境保护的需要，因此，迫切需要对《大气污染防治法》进行修改。
三是制定出台完备的大气污染防治法是世界上很多国家应对大气污染的贯常做法。西文发达国家在经历了工业化进程中带来的严重空气污染之后，都制定了比较完备的大气污染防治法，值得我们学习借鉴。如美国在洛杉矶“光化学烟雾”后制定了《清洁空气法》，英国在伦敦“烟雾事件”后催生了《清洁空气法》。美国，作为世界发达国家之一，早期曾因工业排放、汽车尾气等造成严重的大气污染。发生在美国洛杉矶的“光化学烟雾”事件曾是世界有名的公害事件之一。“光化学烟雾”是大量碳氢化合物在阳光作用下，与空气中其他成份起化学作用而产生的。这种烟雾中含有臭氧、氧化氮、乙醛和其他氧化剂，滞留市区久久不散。在1952年12月的一次“光化学烟雾”事件中，洛杉矶市65岁以上的老人死亡400多人。1955年9月，由于大气污染和高温，短短两天之内，65岁以上的老人又死亡400余人，许多人出现眼睛痛、头痛、呼吸困难等症状。直到20世纪70年代，洛杉矶市还被称为美国的“烟雾城”。面对空气污染，美国于1955年就颁布了《空气污染控制法》，1963年颁布了《清洁空气法》，1967年又颁布了《空气质量法》，此后经过不断地修订完善，不仅明确了全国境内空气中主要污染物最大含量标准，还对政府达标设定了明确期限，对各行业的责任进行了分解。1970年，美国科学院在大量细致调查统计的基础上，研究出了一个隐形的清洁空气市场的供求曲线，美国国会据此对《清洁空气法》进行了修改。此后，政府部门在制定关系国计民生的重大经济行政法规时，如果没有对该法的可能收益与耗费及其经济影响的论证，没有得到联邦管理和预算局的评审通过，就不可能正式颁行。至此，保证清洁空气的长效机制得以构建。再看看英国，1952年12月，英国伦敦爆发“烟雾事件”，一场毒雾夺走了超过1.2万人的生命，还有更多人患上了支气管炎、冠心病、肺结核乃至癌症。事件影响巨大，成为20世纪十大环境公害事件之一。在付出惨痛教训后，英国人开始在法律上寻求救赎之路。而立法是英国治理大气污染的主要措施，其中以国家立法为主。1956年，英国议会通过《清洁空气法案》，该法案是一部控制大气污染的基本法。法案划定“烟尘控制区”，区内的城镇只准烧无烟燃料，大规模改造城市居民的传统炉灶，推广使用无烟煤、电和天然气，减少烟尘污染和二氧化硫排放；冬季采取集中供暖；发电厂和重工业设施被迁至郊外……1964年，首部《清洁空气法案》失效后，1968年，英国国会又颁布了新一项《清洁空气法案》，继续要求工业企业建造高大的烟囱，加强疏散大气污染物。1974年，英国出台《空气污染控制法案》，规定工业燃料里的含硫上限。这些措施有效地减少了烧煤产生的烟尘和二氧化硫污染。经过数十年的努力，到1975年，伦敦的雾霾天数已经从每年几十天减少到15天，1980年降到5天。可见，一部好的大气污染防治法的出台，是多么的有益于国家和人民，有益于环境和子孙后代。
总之，我们应该深入研究当前大气环境保护的形势，借鉴美国、英国等发达国家和地区的先进大气污染防治法律制度经验，全面总结我国几十年大气污染防治立法，通过《大气污染防治法》的修改，构建我国大气污染防治的法律制度体系。
建议：
1、建议进一步加快立法步伐。据了解，由环保部起草的《大气污染防治法》修改稿草案已于2010年1月提交给国务院法制办，不过，该草案在《国务院2012年立法计划》中，仅属于“需要抓紧工作、适时提出的项目（63件）”之一，立法进程缓慢。建议全国人大常会会督促国务院尽快完成《大气污染防治法》（修订草案）的审核，尽早纳入全国人大常委会的立法计划。
2、修改稿必须遵循一个原则，即预防为主、保护优先的原则。修订出台的法律必须对大气污染的源头进行厘清，堵塞漏洞，防患于未然。这里可以借鉴西方发达国家的先进经验。如美国自颁布《清洁空气法》之后，就制定了一个原则即不能恶化原则。也就是说，环境状况不能劣于法律制定之前的原则。在这部法律实施之后制定的措施，都是要使空气质量变得更好，一旦致使空气质量恶化就属于违法。而为了实施不能恶化原则，保护优先的原则就必须确立起来。
3、鉴于现行法律第三章关于防治燃煤产生的大气污染、第四章关于防治机动车船排放污染以及第五章关于防治废气、尘和恶臭污染等控制大气污染的主要防控对象已经拓宽和变化，尤其是当前经常出现的灰霾天气已经严重影响到了人们的出行和身体健康，因而很有必要对防治灰霾产生的大气污染拿出明确的措施，作出具有操作性的条款规定。建议在修改稿的章节设置上，将原来的七章改为八章，对以前的有关章节进行拓展和延伸，按总则、大气污染防治标准和规划、大气污染防治监督管理、大气污染防治措施、大气污染突发事件处置、控制温室气体排放、法律责任和附则等八章进行设计。特别是要强化大气污染防治措施，增设大气污染突发事件应急处置专章。
4、要在修改稿的大气污染防治标准和规划这一章中，结合2012年我国出台的《环境空气质量标准》有关技术指标，明确将灰霾天气中PM2.5这个最大的元凶纳入其中，制定好相关的条款规定。要明确提出把油品污染物的标准制定权归环保部，以便统一管理和监督。要在有关章节中对大气环境使用权交易制度、排污缺陷移动源召回制度、农村大气环境保护制度内容作出一定的规定。此外，还应建立和完善以预防原则指导，以政府主导、社会参与为主要形式，以信息公开、污染事故保险和公众权利保障等为主要内容的大气环境应急管理法律制度。
5、建议在修改稿的大气污染防治监督管理部分，增加大气污染物排放超过国家或者地方污染物排放标准，或者污染物排放总量超过总量控制指标的污染严重企业，使用有毒有害原料进行生产或者在生产中排放有毒有害物质的企业以及国家重点排污单位，应当公开污染物排放情况等污染信息，接受公众监督等内容。还要明确提出重污企业退出机制。要对县级以上人民政府应当采取财政、价格、税收、土地、信贷和政府采购等经济性措施，鼓励和支持重污染企业实施技术改造和技术升级，或者自愿关闭、搬迁、转产等内容作出规定。
6、建议在修改稿的大气污染防治措施部分，将大气污染防治的措施分为工业大气污染、交通运输大气污染、城市和区域大气污染、有毒有害大气污染和恶臭、油烟和秸秆焚烧污染等五类，并分别提出具体的法律措施。这里要特别重视交通运输大气污染，在大气污染法颁布实施的近14年里，我国的机动车规模已经发生了翻天覆地的变化，这些机动车的尾气排放就是造成今年1月神州大地灰霾天气的一个重要污染源。以北京市为例，截止到2012年，该市机动车保有量已达到520万辆，全市的大气污染中有三成为汽车尾气排放所致，这也给我们敲响了警钟。因此，我们必须以对子孙后代高度负责的态度，严肃认真地对待交通运输大气污染等情况。建议在修改稿的交通运输大气污染方面，明确规定机动车船大气污染管理的方方面面，特别是油品质量条款。要对国务院环境保护主管部门应当按照机动车排放标准的实施要求，核定机动车船用燃料有害物质控制水平，制定和发布机动车船用燃料有害物质控制标准等内容作出明确表述。同时，也要对我们国家机动车的排放标准不得低于国际标准作出明确规定。
7、法不严不行，再好的法不贯彻落实就将失去其应有之意。因此，必须对法律责任部分作出强力规定，切实保障法律的贯彻执行。要在法律责任条款中提高超标排放、违法排放、大气污染事故等违法事项法律处罚的上限。要明确提高对企业大气排放违法行为的处罚力度，只有提高企业的违法成本，并加强监管，才能从根本上削减大气污染排放的过快增加。要将现行法律的第四十八条对于大气污染物超标排放的处罚额度，由一万元以上十万元以下处罚额度提高至处以五万元以上五十万元以下。要将现行法律的第五十六条排污单位故意不正常运转污染防治设施的处罚额度从五万元以下提高到五万元以上五十万元以下。要增加把县级以上人民政府部门应当公布违反法律规定、严重污染大气环境的企业名单，商业银行应当收紧或者停止信贷服务，证券监管机构不得核准该企业上市以及再融资，有关机关、群众团体及其行业协会不得授予企业及其责任人荣誉称号等内容。此外，还应该制定并实施违法排污连续处罚责任制度。建议采取按日计罚制度，即违反本法规定，经环境保护主管部门处罚后，违法行为人仍不停止违法行为或者逾期不改正的，环境保护主管部门应当对该违法行为人实施按日计罚。每日处罚额度的设定应反映我国环境保护与经济、社会发展的需要，建议每日罚款额度为一万元。这个制度主要是为了解决很多持续性违法行为的问题，很多企业违法行为持续时间越长、企业的收益越大，这容易造成企业一旦有违法行为，企业缺乏停止违法行为的内在动力。
8、针对当前许多企业、个人在生产和使用能源过程中产生大量有害物质排放的实际情况，建议在修改稿的法律责任部分还要有鼓励使用清洁能源等方面的内容规定，大力鼓励水力发电、风力发电、太阳能、生物能（沼气）、海潮能、氢电汽车等环保、排放少、污染程度小的清洁能源的使用，对长期坚持使用、做得比较好的企业和个人可在一定程度上给予一定的经费支持和补贴，从而在全社会形成人人珍爱环境，自觉从自身做起，坚决服从环境需要的良好氛围。
9、借鉴美国、英国等发达国家和地区在大气污染防治法律制度体系方面的成功经验，建议国务院在条件时机成熟的时候，适时启动我国的《清洁空气法》立法工作，早日构建起我国的大气污染防治法律制度体系。
建议人：周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授、博士生导师。
