周洪宇2016年议案建议
关于进一步改进地方立法权有关工作的建议
案由：
2015年3月，十二届全国人大三次会议审议通过的立法法修正案，明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市，并由省级人大常委会确定新获得立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。近段时间以来，各省区人大常委会纷纷作出决定，确定本省内设区的市州在本行政区域可以就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这些决定的出台既是对党的十八届三中、四中全会精神的贯彻落实，也是建设中国特色社会主义法治体系的重大举措，同时也给设区的市的工作带来了新的挑战和机遇。从目前已取得地方立法权的地方实行情况来看，仍然呈现出这样或那样的问题，有待进一步改进。
案据：
一、落实好赋予设区的市地方立法权有利于推进地方深化改革。
设区的市是我国改革创新较具活力的区域，也是推动全国性改革的重大引擎。落实好设区的市地方立法权，这些地方不仅能根据本地实际细化上位法的规定，而且可以遵循中央关于全面深化改革的要求，通过地方立法积极调整社会关系，妥善解决本地区事务，着力推动改革创新，更好地释放制度红利。同时，对中央拟推行的重大改革事项，也可以由地方在立法权限范围内先行立法，实现地方改革创新的于法有据，确保在法治轨道上推进改革，并为国家立法提供宝贵的实践经验。
二、落实好赋予设区的市地方立法权有利于促进地方经济社会发展。
三、落实好赋予设区的市地方立法权有利于保障人民群众利益。
四、落实好赋予设区的市地方立法权有利于建设中国特色社会主义法治体系。
建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行。立法先行不仅要求立法在制度建构上要先行一步，发挥立法的引领和推动作用，同时，也意味着立法体制本身要适应法治体系建设的客观需要。赋予设区的市地方立法权，一方面有助于进一步完善国家立法体制和法律体系，使立法权的配置更加科学合理；另一方面，地方还可以根据本地具体情况制定地方性法规，有助于地方政府的职能转变和服务质量的提高，更有效地建设法治政府、责任政府和效能政府，进而推进中国特色社会主义法治体系建设进程。
建议：
立法是一项政治性、专业性、技术性很强的工作。开展地方立法，对于绝大多数设区的市是一个全新的工作领域。为实现科学立法、民主立法，确保地方立法质量，当前要切实做好各方面的准备工作。
一、推动设区市行使地方立法权要实事求是，不搞“一刀切”。
设区的市立法工作政治性、专业性强，不能急于求成，既争取尽早使设区的市行使地方立法权，又要实事求是地考虑各市的立法需求和立法能力，不搞“一刀切”。全国人大常委会法制工作委员会主任李适时表示，立法法将确定设区的市开始制定地方性法规的步骤和时间授权省区人大常委会，一般先期确定行使立法权的设区的市应当在人口数量、地域面积、经济社会发展情况方面排名靠前。“当然，这一标准也不是绝对的，有的地方虽然人口不多、面积不大、经济社会发展水平一般，但有一些特殊问题急需通过立法解决，并且在立法机构设置、人才储备等方面已满足进行地方立法的需要，也可以先期确定其开始行使立法权。”
二、地方立法权要明晰权限，防止越界，不能越“红线”。
立法权的收与放，会不会又陷入“一收就死，一放就乱”的怪圈？中国人民大学教授朱力宇认为，防止地方立法权被滥用，最重要的还是坚持在我国施行多年的地方立法“不抵触、有特色、可操作”的原则，“地方下位法不得同上位法相抵触，特别是不能与宪法和法律相抵触，同位阶的法律规范之间也应当保持和谐统一，这是维护国家法制统一的必然要求。”除了“不抵触”以外，全国人大法律委主任委员乔晓阳还提醒，地方立法还要注意防止地方保护和部门利益法制化。他认为，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象让一些立法实际上成了一种利益博弈，这与法治格格不入，必须从立法源头上予以防止。对此，党的十八届四中全会决定也指出，要“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。”
三、进一步提高对地方立法初衷的认识。
四、进一步明确好地方立法的立法需求。
根据修正后的《立法法》，设区市立法仅限于城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的事项，这些事项如果有上位法规范，就依上位法，如果没有上位法规范，就应进行地方立法。因此，有必要对这些事项进行梳理，找出需要规范而又没有上位法的情形，制定立法规划和立法计划，逐步填补立法空白。不同的地方会有不同的情况，但大气污染、交通拥堵、泊位紧张已经构成困扰许多地方普遍而突出的问题。地方立法应该在不重复上位法的前提下，优先考虑解决这些迫在眉睫的问题，凸显地方立法对城市管理和环境保护的推动促进作用。
五、进一步明确区分好地方立法的立法主体。
地方立法的主体包括设区市的人大、人大常委会和政府，这三个立法主体的立法职能是不一样的，在区分这三类立法主体的职能时，应明确一点，即对立法起主导作用的是人大，以真正体现权力来自于人民。因此，原则上，能由人大立法的，就不由人大常委会或者政府立法。只有一些次要性的事项才可由人大常委会制定地方性法规；只有来不及制定地方性法规的紧急情况下，才能制定地方政府规章，施行两年后要么制定地方性法规，要么废止。地方立法，是一件非常严肃和严谨的事情，应尽量减少政府立法，以避免政府既当制定者又当执行者；还应尽量减少人大常委会立法，以避免少数人凑在一起一举手就通过的粗糙立法。
六、要加强立法制度和规划建设。
七、立法能力和队伍编制问题是当前制约这项工作的一个瓶颈必须加强立法人才队伍建设。
立法能力是行使立法权的前提，也是设区的市行使好立法权的核心和关键因素。从目前情况看，设区的市立法队伍弱，没有人才储备，立法工作制度机制不健全，开展地方立法起步困难。容易导致制定出来的法规不能完全符合科学立法、民主立法的要求，也难以抵御部门利益法制化的倾向，因而在立法质量上面临的考验更多、压力更大、任务也更艰巨。因此，迫切需要解决好以下问题：一是设置立法机构。根据立法法和有关地方性法规的规定和有关的精神，设区的市人民代表大会应当设立法制委员会，作为依法统一审议法规案的专门委员会；设区的市人大常委会应当设立法规工作委员会，作为常委会承办立法具体事务的工作机构；设区的市人民政府也将开始制定政府规章并承担部分地方性法规草案的起草任务，其法制工作机构和相关的职能部门也应当配置承担立法工作的科室。二是配备立法人员。立法是一项很复杂的工作，需要配备符合立法工作要求的立法专业人才和人员。从工作实际出发，法律赋予设区的市立法权限有三类事项，每类事项均应当配备专门的工作人员，同时对政府规范性文件进行审查和立法综合协调等方面也需配齐专业工作人员，保证顺利开展立法及相关工作。三是组织业务培训。设区的市人大及其常委会立法机构和政府法制工作机构在配齐有关工作人员的同时，还要采取多种途径和方式，加强对人大常委会组成人员、人大代表和立法工作人员立法业务知识培训，尽快提高立法方面的素质和能力，适应立法工作的需要。
建议人：周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教授
