周洪宇2016年议案建议
关于建立由总量保障到标准保障的教育投入稳定增长体制的建议
案由：
“十二五”期间，我国教育投入获得较大增长，实现财政性教育经费占GDP4%的目标，为教育事业发展提供了坚实的物质保障。但从经济社会发展形势要求和教育改革发展实际看，教育投入的稳定增长机制尚待建立。一是义务教育经费保障机制有待进一步完善。部分地方教育投入缺乏长效机制作保障，“三个增长”未落实的情况还大量存在，农村中小学生均公用经费标准偏低，难以满足日益增长的办学需求。少数地区公用经费政策执行不到位、不规范，公用经费被挤占、挪用来支付聘请代课教师和食堂从业人员工资等的现象依然存在。二是非义务教育阶段各级各类教育的生均拨款标准尚待加快研究制定。特别是普通高中教育、学前教育的生均拨款标准等。三是教育经费的使用绩效有待进一步提升。一些学校的基建工程建设、科研经费管理、校办企业国有资产管理等重点领域，还存在铺张浪费、违规支出、资产流失等问题。在个别地方和学校，教育乱收费问题还没有完全杜绝，存在不按项目和标准收费、不按程序调整学校标准的现象。在加强外部监管的同时，内部审计、监督检查等内部监管力度有待进一步加大，责任追究制度有待严格落实。
案据：
第一，教育标准保障是发达国家教育投入保障的重要趋势。
根据北京师范大学王善迈教授的研究，教育财政充足有不同的思路和观点,一种是以教育产出作为度量充足的标准。这一思路又有两种观点,一是从宏观角度,以教育培养的后备人才与经济社会发展需求是否相适应为度量标准(厉以宁等,1988)。二是从微观层次上,以教育产出质量即以学生学业成绩为度量标准(以美国为代表)。另一种是以教育投入量为度量标准,对此也有两种观点,一是以财政性教育经费占GDP的比例和教育经费“三个增长”作为度量教育财政充足的标准(王善迈,1984)。二是以教育投入是否达到各级各类教育办学标准作为度量教育财政充足与否的标准(王善迈,2009)。以上两类保障方式从根本上看可概括为总量保障和标准保障两种不同的方式，从发展的角度看，随着教育发展由外延式发展向内涵式发展转变，公平与质量成为教育发展的核心价值诉求，建立在以质量标准为基础的教育拨款标准将成为衡量教育财政充足的主要评价内容。从世界公共教育资源配置的历史选择看，通常遵循从“效率优先”到“公平优先”，再到“联系效率考虑公平”，即财政充足和财政公平。充足是指达到一定教育目标所需的最底线投入，充足标准超越公平标准，将教育质量和教育发展目标作为确定经费投入的关键标准。比如，美国从追求公平的年代向追求充足的转变过程，被称为美国基础教育“新”财政。
第二，教育财政投入与国民生产总值脱钩是党的十八届三中全会改革的要求。
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“清理规范重点支出同财政增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。正如财政部长楼继伟所指出的“支出挂钩机制在特定发展阶段为促进有关领域事业发展发挥了积极作用，但也不可避免地导致财政支出结构固化僵化，肢解了各级政府预算安排，加大了政府统筹安排财力的难度，全国财政从中央到县四级都要求挂钩，不符合社会事业发展规律，容易引发攀比，部分领域甚至出现财政投入与事业发展“两张皮”、“钱等项目”、“敞口花钱”等问题。这也是造成专项转移支付过多，资金投入重复低效的重要原因。” 据统计，2012年与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及7类、15项规定。当年仅财政安排的上述7类与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出就占全国财政支出的48%。因此，随着教育财政支出与GDP脱钩，总量指标难以成为保障教育投入稳定增长的核心指标，迫切需要建立以标准为保障的新的教育财政投入机制。
第三，总量指标难以评价省域教育经费合理程度。
我们对2008年各省财政性教育经费占国民生产总值的比重进行了分析，占比高的主要是西部地区，前十位分别是：西藏（12.12%） 、贵州（6.46%） 、甘肃（6.19%）、青海（5.38%）、新疆 （5.10%）、云南 （4.96%）、宁夏 （4.78%）、海南 （4.57%）、四川 （3.88%）、广西 （3.77%），占比低的主要是东部发达地区，后十位是：山东（1.86%）、江苏（2.09%）、广东（2.18%）、天津（2.22%）、浙江（2.41%）、湖北（2.48%）、福建 （2.55%）、内蒙古 （2.57%）、河北 （2.61%）、上海（2.61%）。但实际上，东部发达地区人均教育经费远高于西部地区。同时，总量指标也难以反映各教育资源的公平程度，建立以标准保障为核心的教育财政保障体制将为促进教育公平，提高教育质量提供根本制度保证。
建议：
教育标准保障是发达国家教育投入保障的重要趋势，是党的十八届三中全会改革的要求，也是我国教育进入以提高质量为主题的新阶段的现实需要，建议“十三五”期间，由财政部牵头，联合教育部等部门，建立各级各类教育基于质量标准的教育财政拨款标准，并随着财政实力的增长，不断提高；强化政府责任，落实“三个增长”，明确规定教育财政支出应不低于地方财政支出的15%，并将其纳入教育法；制定民办教育分类标准，推动民办教育分类发展；完善投入监督机制，提高教育投入绩效和使用效率。
1.建立各级各类教育基于质量标准的教育财政拨款标准，并随着财政实力的增长，不断提高。加快研究制定各类教育的质量标准，建立基于质量标准的教育财政拨款标准。标准包括国家标准和省级标准，标准既要考虑教育发展、教育公平和教育质量提升的要求，也要考虑财政供给可能。标准是动态的、逐步提高的。
义务教育建立基于生均拨款标准的财政投入机制，全面纳入公共财政保障范围。整合农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖补政策，建立统一的中央和地方分项目、按比例分担的城乡义务教育经费保障机制。
非义务教育建立基于生均拨款标准、教育专项经费和教育成本合理分担以及社会投入相结合的教育投入机制。学前教育建立健全基于生均拨款标准，鼓励社会投入，家长合理分担，以县主为、以财政投入为主，保安全、保工资、保运转、保发展的经费投入保障机制。普通高中实行基于生均拨款标准，以财政投入为主，其他渠道筹措经费为辅的机制。中等职业教育实行基于生均拨款标准，政府、行业、企业及其他社会力量依法筹集经费的机制。高等教育实行基于生均拨款标准和竞争性专项经费的以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等多元化筹措经费的机制。
2.强化政府责任，落实“三个增长”。严格按照教育法律法规，年初预算和预算执行中的超收收入分配都要体现法定增长要求，保证教育财政拨款增长明显高于财政经常性收入增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。明确规定教育财政支出应不低于地方财政支出的15%，并将其纳入教育法。研究制定各级政府教育投入监督检查办法，建立各级政府教育投入公告制度，建立政府教育拨款增长的考核监督和责任追究机制。
3. 加快制定民办教育分类标准，推动民办教育分类发展。加快制定民办学校分类标准和实施办法，实行营利性和非营利性民办教育机构的分类管理，对两类民办学校在财税、土地和闲置固定资产转让、金融等方面采取差别化的支持政策，将财政支持列入财政预算，从而鼓励社会力量投资办学和捐资办学，增加教育服务供给。
4. 完善投入监督机制，提高教育投入绩效和使用效率。进一步细化部门预算编制，编实项目经费支出，提高预算执行率。建立并不断完善教育经费基础信息库，提升经费管理信息化水平。坚持依法理财，严格执行国家财政资金管理法律和财经纪律。建立高等教育拨款评估咨询委员会，建立健全高校办学经费使用评价机制。坚持勤俭办学，严禁铺张浪费，建设节约型学校。加强教育专项经费投入的绩效评价，扩大财政专项资金绩效评价范围，健全绩效评价配套制度，确保财政资金使用安全、规范、有效。
建议人：周洪宇 全国人大代表、湖北省人大常委会副主任、华中师范大学教授
