周洪宇2014年议案建议
关于加快制定《公共场所禁烟条例》的议案
案由：
据国家卫生和计划生育委员会统计，我国是世界上最大的烟草生产国和消费国，也是受烟草危害最严重的国家之一。全国吸烟人数超过3亿，15岁以上人群吸烟率为28.1%,有7.4亿非吸烟人群遭受二手烟危害。烟草消费带来了沉重的疾病负担,每年有100多万人死于吸烟相关疾病，约10万人死于二手烟暴露导致的相关疾病。我国已于2003年签署、2005年批准了世界卫生组织《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》），按要求应于2011年1月9日前实现所有室内工作场所、室内公共场所、公共交通工具百分之百地禁烟，全面禁止烟草广告、促销和赞助等目标。“全面推行公共场所禁烟”也在2011年被明确写入《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。但现实情况是，公共场所大肆吸烟的情况普遍存在，甚至在有些地方还愈演愈烈，让“公共场所禁烟”成了一句有名无实的空话。如何履行好国际公约，切实落实“十二五”规划纲要提出的“公共场所禁烟”的要求，成为了摆在我们面前的一个亟待解决的问题，因而迫切需要我们加快制定《公共场所禁烟条例》。
案据：
一、加快制定《公共场所禁烟条例》是保障百姓生命健康，共享改革发展成果，实现“中国梦”的重要支撑。
21世纪，人们在尽情享受现代文明成果的同时，更加关注自身的健康。但烟草的危害严重影响人们的身体健康，并且耗费大量的社会医疗资源和医疗费用。国家应通过制定法律、公共政策等，切实把百姓健康作为首先考虑，科学分析对公众健康造成的现实和潜在影响，不断完善健康法律法规，形成保障国民健康的法制体系。因此，在新的历史时期，通过制定《公共场所禁烟条例》，进而推动社会全面控烟，是保障百姓健康，让百姓共享改革发展成果，实现“中国梦”的重要支撑。
二、加快制定《公共场所禁烟条例》是履行好国际控烟公约，落实“十二五”规划纲要提出的“公共场所禁烟”要求的迫切需要。
长期以来，党中央、国务院高度重视人民群众的健康问题，始终把保护人民群众身体健康和生命安全放在第一位。中央“两办”专门就公共场所禁烟发出《通知》，要求领导干部带头在公共场所禁烟，是以实际行动推动《公共场所卫生管理条例实施细则》的施行，这有助于进一步提高全党全社会对禁烟工作重要性、紧迫性的认识。目前，国家卫计委和许多地方都出台了控烟禁烟规章，但这些规章在法律效力以及覆盖面、约束力度等方面，只能发挥有限的作用。根据《公约》规定，缔约方应在生效后五年内采取和实行有效的立法、行政或其他措施以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所接触烟草烟雾。但自2011年以来，我国的控烟履约效果不佳，据WHO有关专家对我国控烟履约效果的评估，我国的履约情况处在174个公约缔约国的最末几名。因此，在“十二五”期间实现公共场所全面禁烟，制定《公共场所禁烟条例》就显得十分必要。
三、加快制定《公共场所禁烟条例》是落实宪法关于尊重和保障人权规定的具体体现，是完善社会主义法制体系的必然要求。
根据《宪法》规定，国家尊重和保障人权，特别是生命权、健康权等基本人权。在我国，不论是吸烟者还是被动吸烟者，因烟草而带来的健康危害逐年上升。国家有义务保障公民的基本权利不受侵害，控制好由吸烟带来的巨大危害。据国家卫计委统计，全球疾病负担最新的研究结果显示：每年，中国归因于烟草导致的死亡已占总死亡的16.5%，升至约140万人。5年前，官方公布的数据显示中国每年因烟草死亡人数为120万。可见，我国5年时间因吸烟而死亡的人数就增加了20万。在这么严峻的形势下，如果再不通过立法来推动禁烟，我国因烟草致死的人数还将会大幅增加。因此，从尊重和保障人权，完善社会主义法制体系的角度出发，我们应加快制定《公共场所禁烟条例》。
四、加快制定《公共场所禁烟条例》是顺应国际发展趋势的必然选择。
全世界200多个国家中有170多个国家拥有控烟方面的法律。俄罗斯禁烟法案于2013年6月1日生效，法案中明确规定禁止在疗养院、长途列车、飞机、长途轮船、城市及城郊交通工具、距离火车站和机场或地铁入口15米以内的地方抽烟。我国香港地区法定禁烟区范围逐年扩大，已由 2007 年的绝大部分室内工作间及公众地方，扩大自2009 年的所有娱乐场所及有上层建筑物的公共运输交汇处，再到2010年，进一步扩大至露天公共运输交汇处。新加坡在1970年颁布了世界上第一部反吸烟法,严格禁止在公共场所(影剧院、电梯、公交车)吸烟。1986年12月1日，新加坡将不吸烟列入国民守则,并建立了统筹委员会,专门负责调查控烟法规和控烟措施的实施情况。2005年3月,新加坡又将禁令扩展到酒吧、公共汽车候车区、公共卫生间、俱乐部等。经过30多年的努力,新加坡的禁烟范围逐渐扩大,目前该国正致力于成为世界上第一个无烟国。因此，我们可以在认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳国外好的法律规定，制定出台适合我国国情的公共场所禁烟法规。
五、加快制定《公共场所禁烟条例》已具备各方面的条件。
一是代表多次呼吁，相关部门也开展了前期准备工作。2011年的十一届全国人大四次会议期间，八百多名代表提出10件议案，建议制定公共场所禁烟法、控烟法、烟害防治法和烟草危害预防控制法。本人也多次呼吁尽早出台控烟法规。国务院法制办多次开展控烟立法调研，去年已经把国家级公共场所控烟条例的制定列入了三类立法计划。二是烟草税收的重要性已逐步下降。由于历史原因，烟草行业一度是我国税收的主要来源之一，但随着房地产业、制造业等行业发展，烟草税收已不似以往那么重要。反观我国烟草业的利税，特别是利润，在很大程度上依赖高档卷烟，而高档卷烟的消费，公款和送礼消费居多，为国家创造实际利润很小。加之中央的“八项规定”和领导干部带头在公共场所禁烟的规定，势必影响烟草行业利润，依赖烟草增长税收的时代已过去。三是中央专门发通知禁止领导干部在公共场所吸烟，为制定禁烟法营造了良好的氛围。2013年12月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，要求领导干部公共场所不吸烟并制止吸烟者，公务活动参加人员不得吸烟、敬烟、劝烟等。严禁公务人员在公共场所、公务活动中吸烟，不仅为公众带来了无烟的公共环境，而且传播了清新的党政之风，更能形成一种由上而下、上行下效的禁烟连锁反应，从而转化为一种禁烟的社会效应，这对推动公共场所禁烟立法可以起到积极作用。
建议：
一、建议全国人大常委会将《公共场所禁烟条例》列入本届全国人大常委会的立法计划。
二、在制定《公共场所禁烟条例》中要破解“立法难行”的问题，明晰法律的范围和边界，依照国情逐步推行。
在立法宗旨方面，国家制定《公共场所禁烟条例》的根本目的是为了保护公民的生命权与健康权。我们需要明确立法的宗旨和目的是以基本人权为依据，体现许多国际法律文书（包括《世界卫生组织组织法》、《儿童权利公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》和《经济、社会和文化权利公约》）承认的生命权和享有最高而能获致之健康标准的权利，由于这些权利都正式载入了世卫组织《公约》的序言部分，并且得到了许多国家宪法的承认，因而我们在制定禁烟法时也要认真考虑落实这些国际公约的问题。
在概念界定方面，我们可以借鉴世界卫生组织《公约》第8条（防止接触烟草烟雾）的实施准则。据了解，该准则的拟定是基于最新证据以及成功推行有效措施减少烟草烟雾的缔约方的经验。如：“吸烟”：包括拥有或支配点燃的烟草制品，而无论是否实际吸入或呼出烟雾。“公共场所”：虽然各法域之间，“公共场所”的的确切定义各有不同，但重要的是法律定义应尽可能宽泛。所使用的定义应涵盖公众可以进入的所有场所，或供集体使用的场所，无论其所有权或进入权。“二手烟草烟雾”：从卷烟或其他烟草制品燃烧端散发的烟雾，且通常与吸烟者散发的烟雾混杂在一起。“公共交通”：包括用于运载公众以换取报酬或商业利益的任何车辆，包括出租汽车等。
在范围界定方面，公共场所的界定直接与控烟立法、执法的力度相关。可参照《公约》实施进展评估指标中的规定，再结合我国的具体情况，规定在以下场所先行禁烟：政府机关事业单位、医疗卫生单位、教育单位、公共交通、室内公共区域、公共文化场所、室内工作场所、餐馆等。
在实施步骤方面，禁烟不可能一蹴而就，应逐步推开，分步执行。首先从重点场所、重点区域开始执行。以机关事业单位、医院、学校等场所作为首批的重点禁烟场所。然后再扩大至其他公共区域，从有限控烟、逐步控烟再过渡到全面控烟。
在管理体制方面，禁烟既要多管齐下，也要形成多方合力。建立公共场所禁烟的管理体制，明确不同主体对烟害防治负有相应的义务，是控烟行动持续实施的保障。一是明确监督处罚的执法监管机构和队伍。由于公共场所范围大，一个部门单独负责难免会遇到执法难度过大的问题。因而要在国务院层面建立控烟机构，并明确监督处罚的执法主体，各部委共同协作对相关公共场所禁烟进行管理，如教育部所管各个学校，由教育部协助负责监督处罚。这样既能扩大执法的广度，又能节约执法成本，提高效率。二是设立巡查制度，形成监督机制。应将定期视察与不定期抽查作为有效监督的一种方式，与接到投诉后的巡查结合在一起共同开展。
三、在制定《公共场所禁烟条例》中要破解“有法难依”的问题，重视立法对执法、司法和守法的指导。
在执法层面，一是要严格执法。执法人员对重点公共场所进行蹲守蹲点监管，加大对违反禁烟者的处罚力度。可以参考借鉴我国香港地区禁烟执法的方法，如：香港有一支99人的执法队伍，他们专门执法控烟，他们执法时间是每周7天，每天24小时。香港控烟办每年也会有一个警察加入到控烟办执法，所以香港控烟办不是一家，警察也是要协助执法的。二是要推动公众广泛参与。设立执法监管举报电话，动员公众广泛参与到禁烟协作，让公众积极的通过拍照、摄像等方式保留提供证据。三是要加大处罚力度。处罚数额应足够大，以威慑违反行为，否则，违反者就会视而不见或仅仅将其是为交易成本。相对于通常资源较少的个人吸烟者的违反行为而言，需要较大数额的处罚来威慑企业违反者。对反复发生的违反行为应加重处罚。
在司法层面，一是国家在立法层面上并未针对与烟草有关的诉讼案件进行特别规制，但这并不代表我国不存在烟草诉讼的可能性。反观烟草诉讼较为活跃的美国，其禁烟成绩的取得与近六十年烟草诉讼的进程是分不开的。如：美国启动烟草诉讼的目标是分层次的，即：首先使烟草受害者获得经济补偿，其次借助媒体以及法庭的证据披露程序揭露烟草企业的欺骗行为，最后以沉重经济代价使烟草业改变自身行为，同时推动禁烟立法。二是出台《公共场所禁烟条例》为我国烟草诉讼提供了明确的法律支持。如被动吸烟者对吸烟者释放的烟雾造成危害提起的诉讼；被动吸烟者因接触烟草制品产生的烟雾受到损害，诉请法院要求烟草制品生产者、销售者和具有法定禁烟义务的场所给与赔偿的诉讼等。
在守法层面，一是要把禁烟的重点要放在宣传和引导上，充分利用网络、电视、电台、报刊、公益片等形式，大力宣传吸烟的危害性，弘扬“不吸烟、不敬烟、不送烟”的文明社会风气。二是要引导公众形成在公共场所抽烟是一种不文明行为的文明意识。三是要加强对青少年远离烟草的教育，举办禁烟征文，禁烟知识竞赛等活动。四是要逐步改变我们传统的消费文化甚至是商业礼仪。在中国，香烟一贯被视为给朋友、生意伙伴的馈赠佳品。大多数人抽烟是为“社交应酬”，无论与朋友聚会、跟伙伴谈生意，还是出席宴会，点根香烟总能于无形中拉近彼此的距离。因而，我们要结合国情，通过多种办法来逐步改变社会上的这些不良风气，这对于成功实施全国性禁烟令而言也是至关重要的一个环节。
建议人：周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授、博士生导师
