周洪宇2015年人大议案建议
关于将幕阜山区扶贫攻坚纳入国家级扶持战略的建议
案由：
2011年3月全国人大通过的“十二五规划纲要”提出，“加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题”，政府工作报告也强调要“启动集中连片特殊困难地区扶贫攻坚工程”。到2011年底《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》发布，国家确定启动了11个连片特困地区区域发展与扶贫攻坚工作，我省武陵山片区、大别山片区和秦巴山片区进入国家片区范围。而幕阜山区作为我省4个连片特困地区之一，没能进入国家片区行列。
幕阜山区位于湘鄂赣三省连接处，山脉自北至南全长160公里，横跨湘东北、鄂东南、赣西北边界地区的20多个县，其中核心区域包括湖北省的咸安区、赤壁市、通城县、崇阳县、通山县、阳新县、大冶市，湖南省的平江县，江西省的修水县、武宁县、铜鼓县、万载县和宜丰县，共13个县市区，总面积3万多平方公里，人口600余万，是我省4个连片特困地区之一，其扶贫攻坚任务繁重，亟待国家政策和资金扶持。
案据：
一、扶贫攻坚取得突出成绩，但各地发展不平衡的矛盾仍相当突出。
我国的贫困分布带有明显的区域性特征。改革开放新时期中国第一次大规模扶贫开发政策调整是在1986年，确定了开发式扶贫方针，制定了划分贫困县的标准，并划定了273个国家级贫困县。这一年也提出了18个贫困片区，有关部门已经注意到贫困人口呈现出一些区域集中的局面，但18片贫困区覆盖人口众多，受限于当时的国家财力和管理能力，片区主要是做研究分析之用，在规划、管理以及决策方面发挥的作用有限。
1994年，国家开始实施“八七扶贫攻坚计划”，扶贫开发政策第二次调整。重新调整后的国家级贫困县增至592个，更多的贫困县连接在一起，为日后的连片扶贫打下了基础。
经过近三十年的发展，面上的贫困有了较大缓解，但各地发展不平衡的矛盾却仍相当突出。特别是一些连片特困地区的生态环境脆弱，生存条件恶劣，自然灾害频繁，基础设施和社会产业发展明显滞后，贫困程度深，已越来越成为我国全面建设小康社会进程中的最大障碍，是短板中的短板。改变其落后面貌必须举全国之力打一场攻坚战，这关系全面小康社会宏伟目标的顺利实现。
随着国家经济实力的增强，进一步强调把连片特困地区作为主战场，符合实现全面建设小康社会目标的客观要求。解决好这些地区的贫困问题，对于新形势下政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐、生态安全都具有特殊重要的意义。
进入本世纪第二个十年，一场划分片区、多管齐下的扶贫“整体战”打响了。
2011年11月29日，中央扶贫工作会议召开，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》随后公开发布。扶贫新战略的重点，部署在14个特殊片区。
这14个扶贫主战场中，西藏、四省（青海、四川、云南、甘肃）藏区、新疆南疆三地州此前已被明确实施特殊政策，其他11个则属新“捆绑”出现的“连片特困地区”，包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区。
具体到划分的指标上，基本依据为2007～2009年县域农民人均纯收入、县域人均财政一般预算收入和县域人均国内生产总值三项指标的三年平均值，并与西部地区同三项指标平均值相比较，低于西部地区平均值的县进入片区初选县名单，再排除不集中连片的县，最终确定进入片区县的名单
实际操作中，除了以前述三项指标为基础外，还考虑了革命老区、民族地区和边境地区等因素，采用不同权重进行测算，研究比选了多个方案，最终在全国划分出11个连片特困地区，加上中央已经明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区和新疆南疆三地州，一共14个片区被确定为扶贫攻坚主战场。
这次划分的片区多数都跨省区，从社会角度看，多为革命老区、民族地区、边疆地区；从自然地理角度看，包括青藏高原、沙漠化区、黄土高原和西南大石山区等自然条件特别恶劣地区；从发展阶段看，集中体现为基础设施薄弱、社会事业滞后、公共服务欠缺、产业发展不足的地区，部分地方社会稳定问题也比较突出。
二、幕阜山区扶贫工作取得初步成效，但还需国家加大工作力度，予以政策和资金扶持。
1.幕阜山是一个十分封闭落后且集中连片的大山区。境内人口稠密，物产资源稀缺，生存环境恶劣，经济社会发展十分落后，人民群众生产生活困难，主要表现：一是贫困面广。此区域现有贫困人口132.2万人，占农村总人口的26.97%。贫困人口主要分布在高山区、环库区以及战争年代的战斗区，其中73万余人生活在海拔500米以上的高寒山区，有17万需异地搬迁才可能脱贫，有2.1万人患地方病，其中有1.4万人患血吸虫病，因病致贫现象突出。至今仍有平江、阳新、修水三个国家级贫困县，平江、崇阳、通山、阳新、修水、铜鼓、万载七个国家西部开发比照县。二是贫困程度深。目前仍有1623个行政村公路急需硬化，138万人饮水困难，170多座病险水库急需除险加固，212万亩低产农田亟需改造，农民人均旱涝保收面积不足0.3亩。村级卫生室、有线电视、电网改造等民生项目投入不足，基础设施薄弱。三是为支援国家建设作牺牲大。计划经济时期，幕阜山区人民服从国家建设需要，将山区林木等生产生活物资和名优特产，按计划任务廉价交给国家，倾尽财力物力支援国家建设。“以粮为纲”时期，为了多产粮食多作贡献，大量毁林开荒。特别是“大跃进”时期，不少地方树木被砍光，造成了严重的生态破坏，导致大面积的水土流失，影响了地方经济和社会的发展。改革开放时期，利用山区水资源丰富的优势兴修水利，建设了亚洲最大的柘林水库、富水水库等27座大中型水厍，库区移民达61万，给县级经济带来巨大的包袱。当前，争取国家政策支持，实现困难群众脱贫致富是该区域党委政府的首要任务。
2. 幕阜山区是与大别山区齐名的重要革命老区。广袤的幕阜山区是湘鄂赣革命根据地的中心地带，是党领导秋收起义最早的地方之一，是全国建立县级红色政权最早的地方之一，也是中国工农红军第一面军旗设计制作并率先升起的地区。国内革命战争时期，幕阜山区人民曾为革命作出巨大的贡献和牺牲。大革命失败后，山区人民从血泊中爬起来，开展了反抗国民党的武装斗争，相继举行了“鄂南秋收起义”、“湘赣边秋收起义”、“通城8.20秋收暴动”、“平江起义”、“大冶兵暴”、“黄茅暴动”等，产生的中国工农革命军第一军第一师和中国工农红军第五军，是井冈山中央革命根据地三大主力部队的二大主力（1927年9月，由毛泽东率领的平江、修水秋收起义部队挺进井冈山，建立了中国第一个农村革命根据地；1928年7月，由彭德怀率领的平江起义部队成立的中国工农红军第五军在井冈山与毛主席会师），为开辟和巩固井冈山革命根据地发挥了基础性和关键性作用，为湘鄂赣革命根据地的形成奠定了坚实的基础。此后的苏区运动渐呈燎原之势，形成和发展了湘鄂赣革命根据地，在全国产生了重大影响。著名的“黄沙大捷”、“潭埠大捷”、“株木大战”、“茵果大战”、“九峰庵血战”、“三月扑城”、“平江惨案”、“二二七惨案”以及国民党发动的五次“围剿”都发生在这片红色的土地上。1934年6-7月间，湘鄂赣苏区第五次反“围剿”失败，红军主力长征后，根据地转入艰苦的三年游击战时期。战斗期间，赤卫军、游击队在前线参战，冲锋陷阵，幕阜山区群众抬担架、运粮草、送军火，支持革命斗争。无私无畏的献身精神使得湘鄂赣边十年革命坚持不解，战斗不止，成为当时坚持革命最持久的根据地，为我党保存了一大批骨干力量，从湘鄂赣边走出的红十八军（师）成为红二方面军的重要力量、由湘鄂赣边子弟组成的红十五军成为红四方面军的一支劲旅、坚持了三年游击战争的红十六师是新四军的重要组成部分。湘鄂赣边区人民对中国革命作出了不可磨灭的贡献。据统计，本区域十三县为中国革命牺牲756250名英雄儿女，其中登记在册的革命烈士87773万人，绝大多数为是青壮年。特定的历史背景使该区域成为优抚集中区，区域内现有优抚对象16.4万人，给区域经济社会发展带来沉重负担。该区域干部群众急切盼望党中央、国务院的大力扶持。
3. 幕阜山区是长江流域和中部地区未经开发的天然宝库。幕阜山区有着得天独厚的青山绿水自然资源。该区属亚热带季风地区。气候温和，生物资源种类繁多，有植物资源2100余种，有动物资源933种，其中珍贵稀有树种34种，国家保护动物10种。森林面积175049公顷，森林覆盖率64.75%。该区是长江中游众多支流的发源地。年降水量1420-2000毫米，水资源总量达到140亿立方米，对发电、防洪、灌溉以及周边地区的工农业生产有着重要作用。该区还是一个资源富集区。已发现矿产资源12类、48个品种，占全省已发现品种110个的43.6%，其中锑、硒、巨晶方解石储量巨大，楠竹之乡、桂花之乡、温泉之乡、茶叶之乡等美称更是蜚声中外。这里有独特的九宫山避暑胜地、温泉休闲旅游、古民居文化旅游、红色旅游等资源。如果不进行科学合理的规划和有序开发，势必会对这些资源造成破坏。同时，作为国家“十二五”时期主体功能区战略的生态保护功能区之一，幕阜山区处在武汉城市圈和长株潭城市群的中心，周边有洞庭湖和鄱阳湖两大水系，是中部地区重要的生态屏障和资源潜力区，特殊的地理位置和自然环境，对两大城市群的经济社会发展起到重要的生态保护作用，对两大内湖水系生物多样性保护发挥着至关重要的作用，生态影响面积约15万平方公里，惠及人口达到1亿人。
4. 幕阜山区扶贫工作已取得初步成效，但仍需国家加大工作力度。幕阜山区处在武汉城市圈和长株潭城市群的中心，属长江中游城市群（简称“中三角”），是《全国主体功能区规划》（国发〔2010〕46号）划定的国家层面的重点开发区域，区域定位为全国重要的高新技术产业、先进制造业和现代服务业基地，全国重要的综合交通枢纽、区域性科技创新基地，长江中游地区人口和经济密集区。2012年8月，国务院出台《关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》（以下简称《意见》），“中三角”进入国家战略视野。意见指出，要从基础设施、民生保障、县域经济发展、环境保护、资金投入等多方面全力支持“中三角”区域发展。
2012年，湖北省委省政府审时度势、着眼全局，抢抓国家推进长江中游城市群建设的发展机遇，根据国家“各省可自行确定若干连片特困地区，统筹资源，给予重点扶持”的精神，为改变幕阜山区面貌，加快山区经济社会发展，实现幕阜山片区经济社会跨越式发展的目标，按照新十年中国农村扶贫开发纲要的要求，作出了加快推进幕阜山省级片区区域发展与扶贫攻坚工作的战略决策。将咸宁市通城、崇阳、通山和黄石市阳新县纳入省级扶贫开发战略，设立了湖北幕阜山连片特困地区。湖北幕阜山片区与武陵山、大别山和秦巴山等三个片区同属我省新一轮扶贫攻坚主战场，同等享受一样的政策、一样的标准、一样的投入、一样的目标，共同推进全省区域协调发展。以建设幕阜山区脱贫致富的先行区、华中地区旅游度假胜地、内陆地区新型能源基地、长江中游生态安全屏障、中部地区农特产品生产加工基地为目标，印发了《关于加快推进湖北省幕阜山连片特困地区区域发展与扶贫攻坚工作的意见》（鄂发〔2012〕19号），制定了15项扶持政策，加快山区群众脱贫致富步伐。两年来，在湖北省委省政府的大力支持下，湖北幕阜山片区各县全力改善基础设施，大力发展中药材、楠竹、油茶、桂花等传统特色产业，不断优化片区发展环境，片区经济社会发展焕发活力 2014年，湖北幕阜山片区4县完成总投资500亿，公共财政预算收入可达26.7亿元；完成社会固定资产投资总额513亿元；实现规模以上工业增加值198亿元；实现减贫5万人，预计农民人平纯收入可达8024元。湖北幕阜山片区区域经济发展和扶贫攻坚为整个幕阜山区扶贫攻坚提供了经验借鉴，但仍需国家加大工作力度。
建议：
由于湖北省扶贫攻坚任务较重，用于扶持幕阜山区扶贫开发的政策和资金有限，因此特建议国家发改委和国务院扶贫办等部门将幕阜山扶贫攻坚纳入国家级扶持战略。
一是在重大项目建设向幕阜山区倾斜。建议国家相关部门在重大项目选址、落户上优先考虑幕阜山区，大力支持岳阳、咸宁、九江铁路、咸宁至九江高速、通山大畈核电站等重大项目建设。
二是加大对幕阜山区民生保障政策扶持。国家级连片特困地区在民生保障政策支持上高于普通贫困地区，如幕阜山区交通建设项目补助标准为省道二级公路100万元/公里，大别山、秦巴山等国家片区的公路补助标准为省道二级公路260万元/公里，建议国家相关部委在幕阜山区政策支持上与国家片区同等对待。
三是对幕阜山区贫困县开展定点帮扶。定点扶贫是中国特色扶贫开发事业的重要组成部分，也是整合资源，带动贫困地区加快发展的有效途径。建议国务院扶贫办将幕阜山区相关县纳入“十三五”中央、国家机关和有关单位定点帮扶名单。
四是加大幕阜山山区扶贫资金的投入。根据全国扶贫开发建档立卡数据统计，2014年湖北省咸宁市幕阜山区通城、崇阳、通山县共有贫困人口27.43万人，累计获得省级以上财政专项扶贫资金4677万元，以现有的财政扶贫投入无法满足山区脱贫需求。建议国务院扶贫办参照国家级重点县，加大对湖北幕阜山片区县财政专项扶贫资金投入，在山区县实施互助资金、彩票公益金扶贫、科技扶贫等项目试点。
建议人：周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任。
