周洪宇2015年议案建议
关于尽快制定《公共文化服务保障法》的议案
案由：
近年来，随着我国文化事业和文化产业的蓬勃发展，文化立法的步伐明显加快，立法水平也有所提高。自1999年的《文化立法纲要》出台至今，我国文化立法工作取得了很大的进展：《著作权法》进行了二次修订、《语言文字法》、《非物质文化遗产法》、《文物保护法》和《旅游法》等法律及其他一系列部门规章相继出台。在一些重要领域，已经基本建立起以行政法规为骨干，以行政规章和地方性法规为补充的法规体系。但是，总的来看，我国的文化立法仍处于初级阶段，远未形成完整合理的科学体系，现有文化法规的数量、层次还不能满足我国文化建设快速发展的需要，也无法适应加入世界贸易组织以后文化发展的需要。主要存在以下问题：首先，现有的立法内容少、层级低。我国真正意义上的文化立法仅有《文物保护法》、《著作权法》、《语言文字法》、《非物质文化遗产法》等四个，根本无法满足我国宪法所规定的对文化法制建设基本范围的要求，而这些内容又是构成一个国家和民族文化的最基本的要素。其他立法，如《音像制品管理条例》、《出版管理条例》、《电影管理条例》、《计算机软件保护条例》、《出版管理条例》、《印刷管理条例》等，法律层级较低，法律效力不强，在当下无法适应日益发展的文化多样性和复杂性的需要。其次，立法目的单一。我国的文化立法大多以规制和管理为主要目的，缺乏促进和授权性质的法律。但综观国外立法，特别是文化产业发展较好的国家，文化立法很多以“促进法”的方式体现出来，这些法律的实施有效地推动了文化产业的发展和公民文化素质的提高。最后，文化立法体系没有形成。这里的立法体系主要是文化立法各层面功能的区分不够明确。我国的文化立法体系可以包括保护公民文化权利法律、规制政府管理文化事务的法律以及促进文化发展的法律三个部分，而我国目前对这些法律并没有进行条理性的整理和归纳，在立法上随机性很强。因此，迫切需要尽快研究制定公共文化服务保障法，以作为公共文化领域的基础性法律。这符合我国社会主义法制建设的需要，也符合我国文化发展的长远利益。根据我国经济社会和文化发展的基本特点，紧紧围绕公共文化服务的立法原则、体系构建、管理制度、保障机制等主要问题，加强顶层设计，将党和国家的公共文化政策上升为国家意志，建立国家在发展公共文化事业方面的基本原则和法律制度，并使之具有可执行性、可操作性。这是公共文化服务建设有序化、规范化和法制化的必由之路，是建设法治和服务型政府的必然要求，也是完善中国特色社会主义法律体系的应有之义。
案据：
一、制定出台《公共文化服务保障法》是落实中央十七大、十八大精神，完善社会主义法律体系，建设社会主义法治国家的迫切需要。
党的十七大作出了推动社会主义文化大发展大繁荣“的全面部署。党的十七届六中全会又明确指出：”加快文化立法，制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴和文化市场管理等方面法律法规，提高文化建设法制化水平。“党的十八大对建设社会主义文化强国、基本建成我国公共文化服务体系更是提出了明确要求。党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，文化被纳入到国家全面深化改革的大格局中。去年，国务院接连下发一系列文化领域的指导文件，推动中国文化发展进入了重大机遇期。如何在保持文化活力和社会弹性的同时，推进文化事业和文化产业的持续健康发展，调整文化领域各种社会关系，保障公民文化权利——这要求必须尽快从立法层面清障，通过立法将党和政府关于文化工作的路线、方针、政策固定下来，成为人们普遍的行为规范。因此，必须加快制定体系化、前瞻性、具有中国特色的文化法律来管理文化领域各类事务。
二、制定《公共文化服务保障法》是完善文化法制体系、促进文化事业和产业发展，保障公民文化权利之必需。
完善文化立法是文化发展之必需。没有基本法规的确立，便没有统一政府各部门行为和文化管理部门行为的法律依据。而且，政策性要求一旦在重点上出现转移，文化建设、包括文化事业和文化产业的发展，乃至文化遗产保护等即可能出现偏差。而文化立法可以将党和政府关于文化工作的路线、方针、政策以法律的形式明确、完整地固定下来，使坚持先进文化前进方向成为全社会普遍的行为规范，并落实到文化建设的各个领域。因此，必须尽快建立健全文化法制体系，为深化文化体制改革创造良好的法制环境。加快文化立法，还是保障公民文化权利的需求。现有的文化立法局限于当前文化行政管理体制，更多地被视为文化部门管理和规制文化事务的手段，带一定的部门利益色彩，缺乏保障公民文化权利的制度设计。而公民的文化权利必须通过文化立法来保障，必须从法律层面对保护公民享有文化成果、保护公民参与文化活动、保护公民开展文化创造以及对文化艺术创造所产生的精神和物质利益设定具体法律条例。
三、制定《公共文化服务保障法》是落实国家”五位一体“建设要求，加快与国际接轨的迫切需要。
据中国传媒大学文化发展研究院院长范周教授介绍，截至2013年8月，我国立法总数约38000件，其中有关文化的法律、法规、规章和规范性文件数量约1042件，占全部立法的2.7%。其中现行的文化领域法律约占全部现行法的比例为1.68%，与之对应，经济领域法律、政治领域法律、社会领域法律和生态环境领域法律分别占全部现行法的比例为31.5%、52.1%、7.56%和7.56%。文化立法工作的严重滞后必将阻碍中国经济、政治、文化、社会、生态一体化建设工作的协同推进，因此，必须加快文化方面的立法，特别是文化基本法要尽快出台。同时，加快文化立法还是与国际接轨的迫切需要。在文化领域，中国已经批准加入的公约包括《保护世界文化和自然遗产公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会及文化权利国际公约》、《保护非物质文化遗产公约》等。但目前国内的相关文化法规条文与国际公约未能很好衔接，开放度不够。根据”条约必须信守“的国际法原则，中国必须制定并调整国内的文化法律法规，与国际公约保持一致。只有这样，才能依法有效地保护我国的文化主权和文化安全，能更平稳的推动中国文化走出去。
四、制定《公共文化服务保障法》，是世界上很多国家加强文化事业和文化产业保护的有效措施。
从国际上看，许多国家在公共文化发展和建设上都走了一条法制化道路，即通过制定相关法律，确定国家发展公共文化的基本政策，保障政府公共财政对公共文化建设的投入，支持社会发展公益性文化事业，明确公共文化单位的法律地位、义务责任等。据全国人大教科文卫委员会文化室主任朱兵同志介绍，世界上很多国家在文化立法上的模式大体有两种：一是制定文化事业方面的基本法，如俄罗斯1992年制定的文化基本法、韩国1972年制定的振兴文化艺术基本法、乌克兰2010制定的《文化法》等，直接规定和明确国家政府在发展文化事业方面的基本职责和目标。一些国家则主要是通过制定文化基金法的方式来确定国家在公共文化事业方面的基本政策。如美国1965年制定颁布的国家艺术及人文事业基金法，通过基金会的形式，采取措施鼓励各州、企业以及全社会对文化艺术的发展予以支持。这些基本法一个突出的共同特点，就是确立了国家通过制定特殊财政税收优惠政策、设立专项文化基金等方式去扶持、发展公共文化事业。如俄罗斯规定用于联邦文化发展的财政支出应占联邦总支出的2%，并建议地方政府将这一比例提高到6%；规定免除国家文化机构的全部纳税义务包括所得税、收益税、财产税、土地税等，以扶持和保障文化事业的发展。韩国规定文化的普及和振兴是提高全民文化素养，提升国民生活质量的一个必要条件。规定国家、地方自治团体对公共文化设施、高雅艺术及业余文化艺术活动团体的活动经费予以支持和保障。住宅、建筑物建筑费用的百分之一要用做绘画、雕刻、工艺等美术装饰。美国规定联邦政府每年拿出相应比例的资金投入文化艺术（联邦政府对国家艺术基金、国家人文基金和博物馆图书馆学会等主要公共文化机构直接资助），国家艺术人文基金会每年向各州及联邦各地区艺术委员会拨款一次，约占年总基金额的20％，其余款项直接用于向各个艺术人文领域内的个人及团体有关项目提供直接资助，也用于优秀艺术成就的奖励。1917年美国联邦税法就规定对非盈利文化团体和机构和公共电视台、广播电台免征所得税，并减免资助者的税额。对以非盈利的、促进文化、教育、科学、宗教、慈善事业为目的的团体免征赋税，个人和企业对上述非盈利团体的捐赠可享受减免税收的优惠政策等。二是制定公共文化机构方面的专门法律，如图书馆法、博物馆法等，以保障和促进公共图书馆和博物馆事业的发展，这些已成为现代社会文明发展、知识进步的一个重要标志。从我国的实际情况看，上述两种立法模式都是值得借鉴和参考的。除了制定公共文化方面的专门法外，制定一部公共文化方面的基本法也具有相当的必要性。
五、国内有些地方的积极探索为制定相关立法提供了经验、创造了条件。
目前，一些地方立法机关已先行作出了探索。2011年9月，广东省人大常委会在全国率先制定了《广东省公共文化服务促进条例》，对公共文化的体系构建、设施建设、管理制度、服务提供以及保障措施作了规定。2012年11月，上海市人大常委会也通过了《上海市社区公共文化服务规定》，为城市社区公共文化设施、服务、保障、管理及运行主体等作了建设性规定。这些都为国家开展公共文化服务制度建设和统一立法提供了地方实践经验。目前，随着我国公共文化服务体系建设目标任务的明确和文化体制改革的深入，制定公共文化服务保障法的时机不断成熟，要及时总结经验规律，在遵循可执行性、可操作性原则的前提下，加快国家立法步伐。
建议：
一、建议全国人大、国务院尽快组织力量，抓紧启动《公共文化服务保障法》的立法工作。目前公共文化服务体系建设主要由文化部和国家新闻出版广电总局负责承担，同时涉及到多个部门。因此，相关部门要在十二届全国人大常委会立法规划指导下，组成立法领导小组和起草小组，积极开展法律草案的调研、起草和论证工作，使之及早进入立法程序。
二、《公共文化服务保障法》是公共文化方面的基础性法律，其原则和内容应主要包括：一是确立本法的宗旨，即发展中国特色社会主义文化，促进社会主义精神文明建设，继承弘扬中华民族优秀传统文化，保障公民的文化权益，提高全民文化素质。二是确立文化权利保障原则、政府主导原则、社会参与原则。规范公共文化的范围，建立统一的公共文化管理体制和覆盖全社会的公共文化服务体系。三是建立公共文化服务的主体和组织管理制度。明确各级政府、企业、团体和其他社会力量对发展公共文化的基本职能、权限和义务，建立一个政府为主导的多元化的公共文化服务组织体系。四是建立公共文化服务的财政保障制度。将其纳入各级政府经济社会发展规划，城乡建设规划，纳入财政预算。五是建立公共文化服务的政策扶持制度。包括对社会力量从事公共文化建设和服务、实施重大文化项目、老少边穷地区公共文化建设的重点扶植措施和税收优惠、鼓励捐赠、资助、赞助以及奖励惩戒等相关措施。六是建立适应社会发展的公共文化设施运营、管理和服务制度。鼓励、支持委托社会力量参与运营等多种方式，拓宽公共文化服务的渠道。七是建立法律监督制度和责任追究制度等。
三、公共文化服务体系的法律体系是一个庞大的体系，除了《公共文化服务保障法》，还包括语言文字法、公共图书馆法、博物馆法、文化馆法、文物保护法、民族民间文化遗产保护法、新闻法、出版法、广播电视法、电影法、著作权法、演出法、文化社团组织法、文化企业法、文化产业发展法（或文化产业振兴法）、互联网法等。考虑到《公共文化服务保障法》只是文化方面的基础性法律，还需要文化方面相关法律的配套与深化，进一步拓宽立法的广度和厚度，关注文化领域新兴事务的需求。现行文化立法内容的前瞻性和涵盖面不足，导致在面对当前文化领域出现的新问题、新兴文化业态、新兴文化经营模式、融资模式等，在监管时往往存在法律的空白点或灰色地带，权利和义务无法认定、无可遵守的规范。长此以往，必将对社会产生负面影响，因此，在制定《公共文化服务保障法》的同时，还应开展全方位、多层次的立法调研和完善工作，尽快起草其他文化法律，如博物馆法、文化产业促进法等等，并配之以相关的管理制度。
建议人：周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教授
