周洪宇2016年议案建议
关于对《中华人民共和国野生动物保护法（修订草案）》的修改建议
案由：
当前，随着我国生态文明建设不断加强，物种保护受到空前重视，野生动物保护工作面临许多新情况、新问题亟需解决。特别是近几年发生的多起损害野生动物、破坏生态环境的事件必须引起我们的高度重视。2012年2月，福建一家药企将“活熊取胆”的视频放在网络上，并宣称“这个过程就像挤牛奶”，不会给熊带来任何痛苦；2013年6月17日，内蒙古满洲里海关在一辆进境客车的轮胎中查获213只走私熊掌。鄱阳湖捕鸟被媒体曝光，吃鱼翅、虎骨入药等行为屡禁不止，活剥狐狸、貉、貂等动物皮毛的残忍做法，开办野味餐厅，野生动物驯化表演和大量野生动物标本制作等不当商业活动，都呈现出愈演愈烈之势，人类对动物的利用正在失去节制,变得越来越无度，动物保护利用与生态环境的平衡关系正在被打破。这些行为的频频发生，很大程度上缘于我国野生动物保护制度的缺失，特别是现行法律法规中的一些规定已经不能完全适应新形势下的客观需要，许多新制度都需要通过修改野生动物保护法加以补充和完善。
现行《中华人民共和国野生动物保护法》自1988年制定，至今已有20多年历史，期间虽然在2004年对其中一个法条进行了微调，但整部法律依然体现计划经济时期社会对野生动物的基本态度，许多规定已经无法适应当下野生动物保护中出现的种种问题。而且，这么多年来有关对待野生动物的国际、国内理念和我国保护野生动物的实际情况也已经发生了很大变化；我国的立法工作无论在内容和技术、实体和程序上都有了一些改变，并有一定的进步。因此，现行野生动物保护法的一些条款已经不符合社会发展实际和社会文明发展的要求，社会上关于修法的呼声越来越多。本人在2014年的全国人大会上也提出了关于修改《中华人民共和国野生动物保护法》的议案。
在社会各界的共同努力下，2015年12月21日，第十二届全国人大常委会第十八次会议初次审议了《中华人民共和国野生动物保护法（修订草案）》（简称草案），随后将草案在中国人大网公布，向社会公开征求意见。纵观草案，可以发现从过去的42条增加到60条，提出了一系列诸如保护野生动物栖息地；定期评估、调整和公布国家重点保护的野生动物名录；食用野生动物及其制品应遵守法律法规；不得虐待野生动物；将野生动物保护经费纳入预算等新的条款。业内人士普遍认为，这代表着新的野生动物保护法将是一部积极的法律。与旧法相对“消极”地制止非法捕猎野生动物相比，新法突出了保护野生动物及其栖息地生态环境，借此促进人与自然和谐相处。但针对草案的意见也不绝于耳，有些看似很小、很专业的问题都成为专家、学者乃至公众争论的焦点。比如，与“保护”相比，草案依旧强调“利用”；规定野生动植物资源属于国家所有是否合适；是否可以上升为“生物多样性保护法”；动物福利问题应如何规定，是否应该保留“狩猎证”……，等等。可以说，草案还有很多有待进一步提高的地方。
案据：
一、草案中关于食用野生动物的表述不利于公共卫生安全。草案中明确规定，只要是经过野生动物主管部门批准，野生动物（包括人工繁殖的珍贵、濒危野生动物）及其制品可列入保健品、食品，这有些出乎人们的预料。众所周知，横向比，全世界，没有任何一个国家，将野生动物公然列入食品；纵向看，历史上也没有哪一个朝代，哪一部法律公开规定野生动物被列入食品。况且，我国从来就没有野生动物及其制品为食品的检验标准，就是饱受诟病的现行《野生动物保护法》，也未曾有野生动物及其制品列入食品之规定。将野生动物及其制品列入食品，有多少民众可以接受？知名民间野生动物保护人士、北京绿野方舟负责人于凤琴曾访问过不少人群，大家均表示惊诧与反对。大家反对的理由大致有三个方面。第一，食用野生动物不利于疫源疫病的监控，是对公共卫生安全的挑战。第二，食用野生动物不利于对野生动物管理。第三，野生动物不是人民生活必需品。食用野生动物，实际上就是鼓励一些富人对好奇、奢侈、炫耀的追求。这很容易滋生腐败，还会造成人们的仇富心理。法律不能做这种不健康的引导。
二、草案中关于狩猎的表述不符合现实要求。据一位老林业工作者说，从法律的实施到现在，国家林业局就没发过一张狩猎证。特许猎捕证，在法律实施刚开始那几年，仅仅发过不超过10张，也只是发给外国人。就这几张，也是未能在法定程序下办理。但这20多年，野生动物却是依然被猎杀。这位老先生坦言，这里有执法不严问题，最重要的还是法律不接地气。看看我们相邻的国家，日本、越南、老挝、缅甸等国家野生动物随处可见，我们国家却不然。随着人口增长，城市扩张，工业发展，野生动物的栖息地早已破碎化，呈孤岛状，种群间基因交流已成难事。野生动物被挤到非常狭小的空间内，局部貌似增加，其实整体是在减少。野生动物的生存状况已经非常堪忧，已不允许人类进行干预，何来用狩猎进行种群调控？
三、草案中关于野生动物的保护范围过于狭窄，不利于对种群的保护。另外，草案仍然倾向于开发利用，没有很好地体现保护的原则。近年来，社会上对现行野生动物保护法诟病颇多的一点是，由于过多强调“利用”的合理性，使许多具有“利用价值”的野生动物遭到灭顶之灾。例如，草案总则部分4次提及野生动物的利用问题；在草案第三章仍涉及大量开发经营的描述。也就是说，关于保护的规定少，关于开发利用的规定多，这些有点本末倒置。以前正是因为有“合理利用资源”和“发展驯养繁殖产业”等口子，导致一些人浑水摸鱼，给打击非法捕猎野生动物的执法造成了很大困难，也在某种程度导致了野生动物数量下降。因此，仍将野生动物视为“资源”的看法已不合时宜。人们要更多地关心生物多样性问题、动物福利问题。
建议：
1、建议草案中除了明确野生动物的概念和分类外，还要扩大野生动物的保护范围。中国环境资源法学会副会长、中国政法大学教授曹明德说：“不能把重点仅放在珍贵、濒危动物上。不能把很多动物变成珍贵、濒危。”“许多在生态系统中扮演重要角色以及受到严重威胁的动物，都应受到法律的保护。”建议对不同野生动物可以采取分级保护方式。如将其分为特别需要保护的野生动物和一般需要保护的野生动物，采取不同的管理方式，既有利于国家统筹管理，可以通过保护动物促进生物多样性保护。
二、建议对草案第三章“野生动物管理”中的内容做大的修改，重点放在“限制”对野生动物的开发利用上，强调保护和可持续利用。应在法律中强化“不能虐待动物”的意识，可以增加不得虐待动物的条款。比如不要用残忍的方法，乱捕、乱杀、乱食动物等……。另外，不少专家学者提出要更多地关注野生动物保护的信息公开与公众参与。建议在草案修订中增加信息公开和公众参与的章节，特别要将行政公益诉讼纳入其中，这样才能有助于政府部门的严格执法，将法律真正落到实处。
三、草案应明确禁止猎食野生动物。我国滥杀滥食野生动物严重，造成野生动物物种下降，也导致卫生防疫等问题。相关法律修订应严格禁止猎食野生动物，防范野生动物源性疫病。据中国疾控中心刘晓宇博士介绍，野生动物是自然界病原体的巨大储藏库。历史上众多重大疫病均来自于野生动物。2014年2月西非爆发埃博拉疫情，据世界卫生组织（WHO）公布的数字,截止2015年底已造成一万多人死亡。而造成此次规模空前的瘟疫灾难的病原体被证实就来自野生蝙蝠。野生动物源性疫病的特点决定了必须从源头切断病原从野生动物传播到人的传播链。野生动物源性疫病一旦发生,不仅不易控制而且后果严重，只有严格禁止捕杀、使用野生动物,才是防范野生动物源性疫病最有效的措施。
四、草案中关于野生动植物资源属于国家所有有失偏颇，需要进一步细化。“野生动物有自己的随意性，可自由活动，不受地域限制。例如，我国的珍稀鸟类飞到别的国家，如何确定其归哪国所有？俄罗斯的老虎跑到中国是否也归中国所有？此外，权利和责任是对等的，如果所有权归属国家，那么其相应产生的对人类的破坏和伤害国家是否对应承担责任，给予赔偿？”不少专家学者建议，在这方面可以淡化、模糊概念。在绿发会提交给中国科学技术协会调研宣传部的意见函中建议，“可改为国家和公共所有，将法律赋予两个主体比一个‘国有’好。”
55五、草案在野生动物商业驯养繁殖利用规制方面，还缺乏充分的考量，应该限制商业驯养繁殖野生动物。建议在草案中增加商业化驯养繁殖野生动物种群限制条款。西北政法大学教授孙江提出，国际公约保护的濒危野生动物、国家一级保护野生动物，如虎和犀牛等，应禁止任何为了经济和医药目而进行的商业化养殖利用。对于驯养繁殖国家二类和地方重点保护的野生动物，有必要从法律上进行限制和否定。立法取消国家对商业繁殖的支持，转而支持以维持该物种野外生存为目的的少量和有序的驯养和繁殖。同时建议增加虐待驯养繁殖野生动物法律处罚条款。新的《野生动物保护法》应该成为涉及野生动物的防止虐待法，构成对野外和驯养的野生动物的虐待行为，要受到相应的惩处。
建议人：周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教授，长江教育研究院院长
