周洪宇2016年人大议案建议
关于打破地域区块环境治理瓶颈全国统一部署遏制秸秆焚烧的建议
案由：
秸秆焚烧近年来已成为我国大气污染治理的老大难问题，每年到了秋粮收获季节，我国华北、华东、华中大部分地区就是“狼烟四起”，“雾霾围城”，根据实时的卫星监测报告显示，秸秆的焚烧是造成我国大范围雾霾的主要原因之一，已经成为我国空气污染治理的“毒瘤”。
农作物秸秆本身是一种重要的生物质资源，可作饲料、燃料、工业生产及一些食用菌种植的原料等。作为农村家畜饲料、生活燃料的农用秸秆，由于生活方式的改变而不再具有利用价值。这些废弃于田间地头的秸秆不仅造成极大的资源浪费，而且影响交通、污染水质、存在安全隐患。虽然政府年年强制禁烧，却屡禁不止，主要是因为农村劳动力极度匮乏，为了尽快完成夏种冬播，农民无暇分身处理秸秆，现有部分地区秸秆收购利润低，收购面窄，因此，农民偷着烧、躲着烧成为必然。
案据：
一、我国地域广袤，秸秆焚烧点多，扩散迅速，不从全局考虑无法有效治理污染
2015年10月18日，环境保护部通报了10月５日至17日全国秸秆焚烧卫星遥感巡查监测情况。监测数据表明，在全国范围内的２０省区市共监测到疑似秸秆焚烧火点８６２个，比２０１４年同期增加５４个，增幅为６．６８％。从秸秆焚烧火点强度看，平均每千公顷耕地面积火点数排序在前５位的省份依次为辽宁、山西、山东、河南、吉林。在这些地区生活的人们头上仿佛存在着一个巨大的穹顶，欲出而不得。
由于秸秆焚烧有明显的烟尘和难闻的气味，从污染出现伊始便开始迅速的蔓延，扩散区域广，速度快，而且在现阶段没有有效的技术手段来迅速遏制这种糟糕天气的恶化和蔓延。因此，许多受到秸秆焚烧危害的地区都只能祈求让风能够早一些吹散“雾霾”，但风只能将“雾霾”带到另外一个地区，却无法让它彻底消失，这就注定了大气污染治理不能偏重一地一隅，需要从全局进行谋划。
二、我国各地治理秸秆焚烧力度不同，治理水平参差不齐，只有建立区域管理机制，取长补短，协同联动方能取得实效
面对秸秆焚烧大气污染治理困局，党的十八届五中全会强调，实现“十三五”时期发展目标，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念。党中央提出要坚持绿色发展理念，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。这段表述反映了党中央治理环境污染的坚定决心，体现了生态文明建设的渐进性，指明了环境治理需要向更深层次、更大范围推进，环境治理工作需要更有针对性，更加有的放矢。
现阶段，我国各地经济发展速度不一，秸秆焚烧造成的大气污染程度和污染治理水平也参差不齐，在环境治理工作开展初期，我们认为这种局地不一的状况是必然的客观现实，推及治理层面，日后的治理也会有先后之分、快慢之别，属于可以接受的正常发展现状。但随着治理工作的不断深入，我们发现这种情况若是放在其他领域，确是可以接受，甚至不需要刻意考虑改变，但因秸秆焚烧造成空气污染大范围不规则迁徙的特点，让局地治理秸秆焚烧污染效果大打折扣，这不由让我们深深的思考我们之前观点的片面和主观。
秸秆焚烧造成的大气污染不仅仅是一城一地的问题，一城陷，则全线崩塌。因此，这就需要国家统筹考虑，污染带上的省市统一行动，资源共享，优势互补，在面对秸秆焚烧大气污染治理时同声同气，上下联动，方能取得实效。
三、我国的秸秆焚烧污染治理只有建立区域间的常态化、全方位联动机制方能事半功倍
就我国当下的秸秆焚烧治理工作而言，我们在治理的过程中往往只是注重各人自扫门前雪，过多的强调的是守土有责，例如湖北省人大于2015年通过了《湖北省人民代表大会关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》，将秸秆禁烧提高到了法律层面，而周边的河南、湖南等省份并未协同跟进，这说明我们没有并建立大区域的常态化、全方位联动机制，这种大区域的治理机制没有形成，直接导致地方政府各自为政，并催生了许多地方保护主义，整体环境保护首要目标被忽略;各自为阵的行政管理体制也不利于地区之间环境保护工作的协调开展，不利于科学研究、技术成果的共享和发展。因此实现秸秆焚烧大气污染防治管理从局地到全局的转变应是中国环境管理制度改革的必然方向。
四、建立统一的环境污染管理机制在国外已有成功的经验
区域环境管理机制就是在区域范围内建立起统一的管理机构，对区域内的环境问题进行全盘整合式管理。从操作方式上，这一机制主要通过区域环境自主管理和区域合作两种方式。而大气污染治理区域机制即是区域环境管理机制中的一种。美国环保局将全美划分成了十个大的地理区域，并根据这样的划分建立了十家区域办公室来进行管理。这十个区域以地理和社会经济区域为蓝本，将不同的州拼接在了一起，进行统一管理。这样，各区域办公室便能针对环境污染问题充分灵活地与各州合作，尝试许多新办法。但单纯联邦环保局与地区办公室这样的组织架构并不意味着区域机制的立即形成，美国也是通过处理一些重大的区域性乃至国家性的大气污染问题，在实践中摸索逐渐探索和完善这种合作机制。
建议 ：
野外焚烧秸秆是秋冬季雾霾形成的原因之一，我国应从全国“一盘棋”的角度考虑，“防治结合”，在禁烧秸秆的同时，充分利用秸秆等生物质资源，只有如此“标本兼治”才能根治秸秆焚烧这颗大气污染治理中的“毒瘤”，才能还一片蓝天于民。
1.上下联动，国家统一部署，建立有效的跨区域协调治理机制的，成立国家级大气污染控制领导小组，全国统一部署治理秸秆焚烧问题。针对在大气污染治理推进上步调难以一致的情况，国务院应成立国家大气污染控制领导小组，由国务指定环保部牵头，国家发改委、工信部、财政部、教育部、卫计委等参加，全国各省级地方政府参与，统一部署全国秸秆焚烧禁烧工作，共同应对日趋严峻的大气污染局面。同时，领导小组下设办公室，办公室设在环保部，办公室负责领小组日常工作的开展，统筹全国空气污染治理工作。
2. 借鉴我国军改经验，划分秸秆焚烧污染控制治理“战区”，统一指挥协调。由于大气污染治理不能拘泥于一城一地，因此我国应尽快划分秸秆焚烧污染控制治理区域，具体可以参考我国最近的军改划分的五大战区，也可以分为东、西、南、北、中，划定五大大气污染治理地理区域，并相应的由国家大气污染控制领导小组在这五大“战区”设立区域办公室。以此将我国的行政省无缝粘接，进行统一的调度管理，打破行政地理分界的治理膈膜，对区域大气信息共享、分析，确保大气污染治理工作步调一致，达到最佳效果。
3. 我国各地应以《大气污染防治法》为上位法依据，全面统筹，并进一步细化禁止秸秆焚烧地方性法规。具体应呈现以国家立法为依据，全面统筹，地方治理分头执行的良好发展态势。目前，湖北省人大已根据《大气污染防治法》，于2015年通过《湖北省人民代表大会关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》，率先在全国针对秸秆焚烧这一季度性大气污染现象进行了立法予以禁止。但我国其他同样存在这种情况的行政省在地方立法上面还是动作较慢，因此建议国家要求所有省份加快此类地方立法的进程，依法治霾，依法治污，协同共进，将全面禁止焚烧农作物秸秆提高到法律层面，让地方大气污染治理有法可用，有法可依。
4. 政策引导，疏堵结合，加大秸秆回收与综合利用力度。在立法工作完成后，还要从源头进行引导，出台相关补贴优惠政策，加大秸秆回收与综合利用的力度。统计表明，作为一种多用途可再生生物资源，受大型农机不足、收储成本高、企业收储量小等因素制约，目前农作物秸秆的转化利用率不足1%，只有少部分被粉碎还田，85%以上的农作物秸秆最终还是被焚烧。因此，政府一定要在加强秸秆的综合利用方面为农民出政策，找出路。比如出台政策鼓励市场化手段回收利用秸秆，支持建立“秸秆发电厂”“秸秆生物质燃油厂”等，在农村建立秸秆收集交易所，如果农民能够通过出售秸秆获利，自然也不会拿去焚烧，由此可以根治秸秆焚烧这个大气污染的“季节病”。
建议人：周洪宇 全国人大代表、湖北省人大常委会副主任、华中师范大学教授
