周洪宇2016年人大议案建议
关于实施长江水环境保护国家战略的建议
案由：
生态环境是人类、社会、经济赖以存在和发展的基础。中共十八大和十八届三中全会关于全面深化生态文明体制改革的一系列论述，充分体现了中共中央对人类社会发展规律认识的不断深化，对生态文明基本特征的准确把握，以及大力推进生态文明建设的坚定决心。习近平总书记近期在长江经济带座谈会上的论述也明确指出要重视长江流域生态系统建设，实施长江水环境保护战略。然而，目前长江流域的水环境状况仍十分严峻，水质型缺水、饮用水源安全隐患、水环境质量和水生态破坏等问题都尚未从根本上解决，长江水环境保护面临着严峻的压力与挑战。
案据:
一、长江水环境保护具有多种战略意义
首先，从水源地保护层面来看，长江流域水资源丰富，是南水北调东中西三条线路等中国水资源配置关键工程的源头，目前中国饮用长江水的人口约为4亿，南水北调工程全面建成后，饮用长江水的人口将达到8亿，长江已经成为中国重要的战略性水源地；
其次，从物种保护层面来看，长江具有丰富的水生生物，是我国重要的水生生物保护区；同时，从经济发展角度来看，长江水力资源丰富，可开放水电资源占全国的1/2，是当前和未来我国水电开发的主要基地，由九省二市的43个地市共同组成的长江经济带，其人口和生产总值均超过全国的40%，是我国一条黄金般的经济带。
因此，实施长江水环境保护战略是一项非常重要的任务，这不仅具有现实和理论研究意义，同时也是关系国家经济社会发展稳定的政治问题。
二、长江水环境保护现状令人堪忧
目前长江流域水体污染的总的情况是下游重于中游、中游重于上游，支流重于干流，湖泊水域重于江河水域，且湖泊总体的富营养化仍呈加重趋势。长江干流水质符合Ⅱ、Ⅲ类标准的个数占干流评价断面的比例一直远远高于支流，且从2015年2月迄今，干流所有评价断面的水质均符合或优于Ⅲ类标准。太湖、滇池、巢湖三个污染最严重的淡水湖泊于“十五”期开始治理，目前三个湖泊均为中度富营养化，洞庭湖为中度-轻度富营养化，鄱阳湖为轻度富营养化。三峡库区自2003年蓄水以来，部分库湾和支流已出现“水华”现象，且有逐年加重的趋势。
在目前的情况下，长江水环境状态堪忧，长江水环境的保护和生态修复已刻不容缓，亟待国家进行重点关切，实施更加积极有效的保护措施。长江水环境保护面临的主要问题有以下几个方面：
1.沿岸工农业污染严重，废水排放量与日俱增。长江流域是我国人口密集区和经济快速发展的地区，污染物排放压力大。国家环保部最新的环境统计年报显示：近年来，向长江排污现象十分突出，长江接纳的废水量年年位居全国七大流域首位。长江干流中游及以下已形成连绵一体的近岸水体污染带，并正在加快恶化。工业方面，重化工业围江格局基本形成，长江沿岸已集聚着约40余万家化工企业。农业方面，随着种植业、养殖业发展，化肥、农药施用强度加大，农业排放水质趋于恶化。城镇方面，人口的城镇化使得生活污水排放量大幅增加，远超过废水排放总量的增幅。今后，随着长江经济带发展，中上游人口、产业可能加快向长江沿岸汇聚，流域水污染防治工作将更具重要性和迫切性。
2.船舶污染严重，水环境遭到严重破坏。长江水运具有量大价廉的特点，然而水运船舶运输中的运营排放和事故污染却是水资源环境遭破坏的隐患。数据显示，长江沿江地区85%以上的煤炭、铁矿石以及70%以上的原油和80%以上的外贸物资，都通过水运完成。长江干线完成货物通过量约20亿吨，其中，无注册登记、无船级证书、无适航证书的“三无船舶”并不少见，这种船舶事故率高，违规超标排放的监管难度大，此类事故往往给水环境、生态资源和社会稳定带来严重的后果。此外，长江每天有十几万艘船在航行，动力柴油对长江的污染也不可小觑。
3.地方政府各自为政，缺乏统一有效的管理体制机制。鉴于长江流域跨省市跨区域的客观条件，水资源管理存在突出的行政分割与职能交叉问题。首先，地方政府“分割管理，各自为政”，往往不够重视沿江整体的水环境生态的保护。有些地区特意将化工、造纸等污染严重的行业布局在地区边界，存在上游排污、下游取水的情况。其次，各部门“多头管理、职能交叉”，水利部门负责水量水能管理，环保部门负责水质和水污染防治管理，市政部门负责城市给排水管理，等等。在水道开拓建设、水资源保护规划与水污染防治规划、水功能区划与水环境区划、水资源与水环境管理的监测体系与标准、数据共享等方面，缺少有效协调，甚至还存在着明显冲突。同时，毗邻边界的水环境功能不匹配、水质和水耗标准各异，各地在具体治理措施和监管要求上的差异更大。由于行政分隔和利益冲突，当发生跨行政区的水污染事故和纠纷时，难以形成及时有效的协同防控、将损失降低到最小。
4.缺乏有力监督，现有立法无法适应时代发展要求。目前，有关长江沿江水资源的管理与保护的立法有《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》等，都未从整体上对长江流域性水资源管理、水环境保护、水污染防治等做出专门的法律规定，且在执行中也缺乏流域整体性保护和治理的体制机制和有效措施，对全流域资源环境保护难以形成有效支撑。同时，现行法律都没有明确同一流域的综合规划与水污染防治规划的关系，以及水污染防治规划与综合规划、水资源保护规划如何协调。当地区经济利益与流域整体利益发生冲突时，缺乏强有力的协同约束机制和惩治手段。而现行的区域联防联治，也仅局限于中下游少数省份，难以从源头上控制污染，效果非常有限。
5.宣传与引导不足，公众生态保护意识有待提高。由于宣传力度不够、管理协调不力等因素的制约，公众的水环境保护意识比较薄弱。近年来，随着人口增长、经济发展带来的日益严重的资源压力，人类对长江的开发程度也日益加重，随之而来的是工农业的乱排滥放、人类的非法捕杀、过度捕捞与围网养殖等干扰活动，这些行为不仅造成长江水环境的严重破坏，也极大地影响了长江的生物多样性，许多动植物数量减少，一些珍稀品种面临灭绝，水资源利用前景不容乐观。
建议： 实施长江水环境保护国家战略，具体说，
1.明确责任部门，切实加强管理效能。长江经济带生态保护与发展的国家战略规划制定工作应由国家发改负责。建议全国人大责成国务院委托国家发改委牵头,水利部、林业部、环保部、财政部等相关部门参与制定并落实。
2.进一步完善水环境国控监测网络，建立长效保障机制。为了保障长江流域水环境的可持续发展，应建立科学、有效、公正的监测体系，对国控监测断面和点位进行统一规划布局。建议加大对监测新技术、新设备的资金投入，制定统一的监测标准和技术规范，建立实时高效的水环境监测数据库，强化监测数据的透明机制。加强对长江沿岸生活污水、工业污水排放指标及主要排污口的监测，积极开展流域内重点生态功能区和重大水利工程影响区域的生态环境监测和评估。提高流域水环境风险评估和预警能力，完善突发水污染事件应急管理系统建设。逐步实现流域水环境监测的分析方法标准化、质量管理规范化、数据平台信息化和网络示范业务化。
3.统一规划长江流域水环境生态功能区，建立健全跨区域生态补偿机制。进一步明确长江流域环境治理和生态修复的各级目标，并制定专项的规划方案和措施，统一规划流域水环境生态功能区。加快建立和实施生态补偿机制，对于长江流域上游地区和生态功能区给予生态补偿，提高生态环境建设的积极性。一方面，建议尽快出台专门的政策和法律法规，以法律形式明确生态补偿的法律关系和每个负责部门的具体分工和职责，并制定科学全面的补偿制度和和规范标准。另一方面，建立多元化的生态补偿资金来源渠道。对受益地区和资源消耗型企业增收生态补偿税，提高污染环境税和资源税；建立资源市场，提高企业利用生态资源的成本。
4.进一步完善生态系统保护机制，实施科学生态修复。对生态系统各组分的保护协调机制建设是提高长水资源承载能力和实施科学生态修复的根本。对于长江流域来说，水资源、森林与野生动植物资源等相关资源丰沛是这一流域的优势，建议进一步完善全流域的生态系统保护机制，建立科学的、综合的技术指标系统；加强对水污染重点区域、重点污染支流及湖区生态系统的综合整治；加强生境保护与修复，对长江流域环境治理和生态修复进行统一规划，保持长江流域水资源及相关资源的可持续利用和资源优势，提高长江流域的水资源和环境对人口、经济的承载能力。
5.实施环保机构垂直有效管理制度，杜绝地方保护主义。长期以来，我国环保机构还在实行属地化管理，各县市环保部门依附于地方政府，容易导致地方保护主义，不利于统筹解决长江流域跨区域的环境问题。建议全面贯彻“十三五”规划《建议》提出的实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，省级环保部门直接管理地市县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，地市一级环保局实行以省级环保机构为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为地市级环保局的派出机构。环保机构制度的改革将有助于加大追责力度和提高政府监管效能。
6.改革流域管理体制，统筹构建长江流域协调管理机制和机构。针对长江流域水环境保护与管理突出存在的行政分割与多部门职能交叉的问题，建议统筹构建跨部门（水利部、环保部、交通部、农业部、三峡集团等），跨区域（辖区各省市）的流域协调管理机制和机构，由国家层面实施领导，地方各部门协同组织，专家、企业和非政府组织积极参与。统筹全流域生态系统和环境系统各个方面的综合管理，负责规划开发与保护治理关系的协调，负责对地方政府的环保工作进行监督和具体事务的协调，加强与国际上具有先进管理经验的流域开发管理机构的交流。
7.强化实施水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境质量目标纳入政府绩效考核。为了保障行政机关顺利开展水环境保护工作，完善监督机制，应强化实施《水污染防治法》明确规定的水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为地方人民政府及其负责人考核评价的内容。建议完善相关配套法律法规，因地制宜、科学合理地制定保护目标和指标体系；根据流域功能区规划和各区域实际状况进行环境保护指标分配；建立科学规范的考评体系和奖惩原则，严格考评，考评结果应及时公开。
8.建立和完善长江流域水环境管理法规体系，促进长江流域环境依法治理。目前有关长江水环境管理与保护的立法有《水法》《环境保护法》《水污染防治法》等，这些立法机制缺乏对长江流域整体性保护和治理的法律规定和有效措施。建议尽早委托专门的法制政策研究机构，全面分析现行法律在长江流域水资源保护和生态建设上的交叉点和空白点，针对全流域水资源保护和污染防治单独立法（如制定《长江法》、《长江流域管理法》、《长江流域水资源保护和污染防治法》等），作为指导整个长江流域开发利用和保护的法律依据。法律应明确长江流域管理机构的法律地位和权利义务，确立全流域环境和生态保护的基本原则，从法律角度建立流域尺度上水生态环境保护的机制。
9.健全社会参与监督体制，鼓励公众参与水环境生态保护。多年来，长江流域生态环境治理一直由政府主导，治理的重点都放在工程治理上，没有把公众参与和社会动员作为一个系统工程的重要组成部分来抓。加强环保宣传和教育，规范引导公众依法、有序、理性参与，促进水环境保护公众参与健康发展，是实现长江流域水生态环境保护的根本举措。建议完善信息公开制度，拓宽公众获取环境信息的渠道，建立对公众开放的流域水利及环保信息大数据平台；调动所有利益相关方参与和监督环境保护的积极性；加强与流域范围内环保非政府组织的联系，提高环保社会组织的专业化参与。
建议人：周洪宇 全国人大代表、湖北省人大常委会副主任、华中师范大学教授
代表助理：王学雷 国家湿地科学技术委员会委员、中科院测量与地球物理研究所研究员；彭东方 交通部长江航务管路局长江航运规划研究中心主任
