周洪宇2017年全国人大议案建议
关于加强互联网教育立法的议案
一、案由：
随着互联网的普及，互联网在教育领域的应用形式--互联网教育已成为社会关注的热点和未来教育的重要形态。互联网教育与以往的传统教育不同，它突破了时间和空间的限制，实现了教育资源利用的最大化、学习行为的自主化、学习方式的交互化、教学方式的个性化以及教学管理的自动化，赋予教育崭新的内容、观念和方法，重塑了一个开放共享的教育生态系统，是未来教育的重要形态。互联网教育在给我们带来无限期待和变革性影响的同时也带来了一些新的问题和挑战。例如，随着全球互联网教育的飞速发展，如何应对互联网教育带来的全球教育资源配置的影响与挑战？互联网教育的知识产权如何得到保护？互联网教育的课程质量如何得到保障？互联网教育的学分如何在高校或者社会之间打通互认？这些问题如果不能及时解决，将会严重阻碍我国互联网教育的发展。因此，这就要求我国与时俱进，进一步加强和完善与互联网教育相关的法律和政策法规，保障我国互联网教育事业健康有序发展，为我国的教育变革提供新的动能。
二、案据：
（一）、我国互联网教育发展势头迅速，需要立法予以保障健康有序发展
互联网教育是互联网信息时代的教育，它通过“互联网技术”与“教育”的深度融合，有效实施教学和学习活动，在推动实现教育普及、质量提高、教育公平、教育服务性、教育终身性等方面做出了很大贡献。 1999年,国务院批准颁布的教育部《面向二十一世纪教育振兴行动计划》中,提出了实施“现代远程教育工程,形成开放式教育网络,构建终身学习体系”,正式拉开了我国远程教育和网络教育的帷幕。2017年1月19日国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知，《规划》明确表示：“推进互联网+教育发展，继续推进“三通两平台”建设与应用，推进数字教育资源普遍开放共享。面向教育发展落后地区和特殊人群，提供公益性数字教育资源服务。加快教育大数据建设与开放共享。发展现代远程教育和在线教育，实施“互联网+教育培训”行动，支持“互联网+教育”教学新模式，发展“互联网+教育”服务新业态。”把互联网教育写入十三五规划中，充分说明互联网教育将成为我国教育事业的重要抓手，是完善我国网络化、数字化、个性化、终身化教育的重要基础。互联网教育必将为我国教育资源分配，教育公平作出不可替代的贡献，但与之蓬勃发展相对应的是我国针对网络教育立法的缺失和滞后，虽然有些部门法律法规针对网络的特性对互联网教育进行了规范和约束，但这造成了“头疼医头，脚疼医脚”的问题，因此我们需要有全局性和前瞻性意识，推动制定和完善相关的法律法规，这是互联网信息时代的必然要求，也是推动互联网教育健康有序发展的有效途径。
（二）、互联网教育发展良莠不齐，需要立法加强管理使其更好的面向未来发展
如何建立与国际接轨的互联网教育组织，加强国际间的教育协作和资源共享，离不开互联网教育相关法律法规和政策的引导。互联网教育在促进教育公平方面的功能需要也需要相关法律法规的保障。目前，我国区域之间、城乡之间还存在教育资源分配不均衡、配置不合理的“数字鸿沟”现象。而互联网教育以其开放性、平等性、自由共享性，正在打破学校之间的隔膜，让更多人共享优质的教育资源。如何更好地发挥和实现互联网教育在促进教育公平与社会公平的功能和作用，需要相关法律法规的保障。同时，鼓励和推动互联网教育产业的发展也需要相关法律法规的支持。我国互联网教育市场规模正快速壮大，互联网教育产业正迎来新的增长机遇期。从2000年以来，我国在线教育规模保持持续稳步增长，据《教育蓝皮书：中国教育发展报告》预计，2016年在线教育市场规模有望达到2045亿元。要推动互联网教育产业健康快速发展，达到预期的市场规模，需要相关法律法规和政策的支持和引导。终身教育体系的构建也需要相关的教育法律法规来厘清界定和统筹协调。未来的互联网教育将从单纯重视现实的学历和文凭转变为现实的学历文凭与微学历、微文凭并行，以满足学习者终身学习的需求。无论是互联网教育的发展，还是终身教育体系的构建，都离不开互联网教育相关法律法规的支持与引导。在依法治国的背景下，教育立法越来越凸显其重要性，也越来越被重视。加强互联网教育相关领域的立法，完善与互联网教育相关的法律法规，确保互联网教育发展所需的客观条件得到实现，有效协调教育领域内的各种关系，使我国教育更好地面向未来发展。
（三）、现有法律法规体系不能适应和促进互联网教育发展，完善与互联网教育相关的法律法规是当务之急
目前我国相关的法律法规还不能充分反映互联网教育的开放性、实时交互性和全球性等特点。尤其是随着移动互联网、云计算、大数据挖掘等相关技术的发展与推进，还应该有体现信息安全等与互联网相关的法律条款。面对当前我国互联网教育发展中出现的新情况、新问题、新矛盾，《教育法》和《高等教育法》等教育法律法规已难以满足互联网教育发展的要求，大数据时代带来的教育信息安全隐患问题、数字化教育资源版权保护问题、、互联网教育全球化带来的文化安全挑战问题、推进互联网教育公平所面临的挑战问题等等，要解决好这些问题就必须要把互联网教育的公平属性和功能充分发挥出来制定相关的法律法规或出台相应的政策来整体协调推进，确保其健康有序发展。保障互联网教育的对象或受众，其教育权利、信息安全、服务保障等方面的权益，以避免受教育对象的权益受到侵害。同时，还需要确定相应的监督主体，完善相关的监管体系等，以确保互联网教育市场规范和健康发展。由此可见，在当前形势下，互联网教育日新月异，需要国家法律的科学合理的规范和引导，建立相应的规则和程序，以免互联网教育市场出现鱼目混杂、秩序混乱和畸形变异，影响整个互联网教育的健康。因此，加强互联网教育相关领域的立法，完善与互联网教育相关的法律法规，有效协调教育领域内的各种关系，已成为我国互联网教育乃至是国家教育事业的当务之急。
（四）国际上互联网教育立法经验完备，值得我国学习借鉴
互联网最初是在美国等西方国家诞生、发展和壮大，因此西方国家的互联网立法起步早于国内，且其法律体系相对系统和完备。美国作为互联网的诞生国，虽没有专门针对互联网教育的综合性法律，但在多部法律或条例中都涉及到了互联网教育问题，如在促进高校互联网教育发展方面，曾于1996年制定“Internet 2”计划，保证高校和科研机构对网络教育的优先使用权，在全球范围内促进高等教育和信息服务；在远程教育的知识产权保护方面，有2002年签署的《技术、教育与版权协调法案》；在保护互联网受教育者的个人信息安全方面，有专门针对未成年人的《儿童在线隐私保护法案》。在法律制定机构方面，美国国会将部分互联网教育立法权力移交至地方政府、高校等相关机构，以使相关法律更具有地区针对性和可操作性。而处于欧洲的德国在 1976 年就制定了专门的《远程教育法》，重点在于保障互联网教育用户的权益。为了达到这一目的，该法律对教育课程和教育资源提供者提出了严格的要求：课程必须经过国家函授课程处（National Agency for Correspondence Course）的正式批准、得到官方书面证书后方可投入使用。这一机构对教育提供者的教学材料、信息材料、教学法和学习控制做出严格评估，还会对课堂教学、讨论会等活动进行观察。德国的《远程教育法》在很长一段时间内对教育消费者权益的保护和远程教学质量的控制起到了重要作用，并使德国成为欧洲唯一一个专门针对互联网远程教育进行立法审查的国家，但由于其年代较为久远且当前互联网教育又出现了新变化，该法律亦需要根据当前形势作出针对性的修订。
总而言之，由于西方各国国情、政治体制不同，互联网教育立法的侧重点和立法机构也各不相同，但立法重点聚焦在教育资源版权保护、个人隐私和信息安全、传播内容规范等方面。在教育信息安全和版权方面，美国等国家的法律较为成熟完善，德国对网络教育课程和教育资源的审查机制、在教育消费者权益保障方面非常完备，都值得我国互联网教育立法借鉴学习。
（五）、我国针对互联网教育已有相关内容，只需将其综合形成单独法律法规
我国互联网教育的发展最初源于网络教育，自1998年以来，教育部先后出台了《现代远程教育资源建设项目管理办法》等30多份政策法规来促进网络教育的发展。随着互联网技术与教育的不断融合与发展，我国越来越重视相关的法律法规和政策对互联网教育的推动作用，并与时俱进地针对互联网教育中的一些问题增加了相关的法律条款。例如，针对信息安全问题，全国人民代表大会常务委员会已经出台了《关于加强网络信息保护的决定》 ，在《刑法》修正案里增加了保护公民个人信息安全、网络服务提供者履行网络安全管理的义务等方面的条款，《网络安全法》专章规定了“网络信息安全” ，《个人信息保护法》已经列入了全国人大常委会的立法计划。关于教育文化安全问题，《网络安全法》也有涉及。而且文化部正在起草《文化产业促进法》等，均可能会涉及相关内容。以上都说明我国充分具备网络教育立法的基础，现在只需要将其综合整理，与时俱进，形成一部更具时代性、前瞻性、针对性的法律法规来规范网络教育行为，促进网络教育健康发展，减少网络教育负面影响，让更多的人依法享受到网络共享知识资源，因为网络教育而受益。
三、建议：
1，建议将互联网教育立法纳入“十三五”全国人大立法规划，启动互联网教育专项立法工作，制定符合国情适应互联网时代发展的《中华人民共和国互联网教育法》
在互联网教育立法过程中既要坚持教育类法律法规的一般立法原则，也要遵循互联网信息领域和文化传播等相关领域的立法原则；既要体现促进互联网教育健康、有序和可持续发展原则；也要体现数字资源版权受保护原则；同时兼顾信息文化传播安全原则和信息资源共享原则；缩小“数字鸿沟”，实现教育公平原则，推动终身教育发展、构建终身教育社会体系，达到鼓励互联网信息技术发展和应用，促进互联网教育发展，有效控制大数据信息风险，保护用户隐私，鼓励加强国际沟通与合作，促进互联网教育发展繁荣。
2.分领域分层次推动和完善互联网教育立法。互联网教育是教育、科技、文化等多个领域的交叉，不能指望一蹴而就，“立一法而管百事”，其法律法规体系还需要《教育法》《教师法》《学位条例》《职业教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等教育类相关法律法规来统筹引导，还需要互联网信息技术的虚拟性和交互性、大数据信息安全、教育信息资源的制作与开发标准及规范等技术类相关法律法规来做保障，同时还需要考虑到与文化传播的规律和安全等相关法律法规相协调。由于互联网教育多领域和多层次的复杂性特征，因此推动互联网教育发展的立法应该分领域分层次进行。在立法资源有限的情况下，可以在教育、互联网信息、文化传播等相关领域的法律法规条款中增加推动互联网教育发展的内容，或以条款的方式作出规定。当下可在立法资源有限的情况下，尽可能地对涉及互联网教育的教育、互联网、文化等领域的法律法规和政策进行补充和完善，使之在一定程度上成为系统的法律法规和政策体系。
首先，应在教育类相关法律法规中增加或完善与互联网教育发展相关的法律法规和政策。如在《教育法》《高等教育法》《教师法》等法律法规中增加或完善与互联网教育发展新特点、新特征相适应的法律法规。还可以通过制定部门规章、规定和办法等来推动互联网教育的发展，重点针对互联网教育的特点，在互联网教育主体、监督主体、教育平台以及互联网教育与传统教育机构之间的协调对接、学分互认等保障方面进行界定，破除体制机制障碍。同时，还要对互联网教育资源的公平分配、网络基础设施建设、教师培训等方面作出规定，真正使互联网教育成为法定的形式和途径。
其次，在当前互联网领域的相关法律法规中与时俱进地增加或完善相关法律法规和政策。主要是结合教育在互联网领域的特性进行完善，尤其体现在两个方面：一是在个人信息安全、教育内容等个人权益保护方面予以完善；二是对知识产权保护、资源开发共享等教育提供者权利方面给予关注。如在《互联网信息服务管理办法》《互联网电子公告服务管理规定》《通信网络安全防护管理办法》《网络游戏管理暂行办法》《互联网电子邮件服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》《非经营性互联网信息服务备案管理办法》中增加或完善对数字资源的开发标准、设计原则、质量要求、应用规范等，对信息技术的共享、开放、安全风险等相关内容做进一步的明确和规定。
再次，在文化传播领域的相关法规和部门规章中增加或完善与互联网教育相关的法律条款。重点在加强国际交流合作、推动我国文化传播以及文化教育的内容及方式等方面给予关注，同时在政策层面可通过产业政策来引导互联网教育产业的发展。另外，建议在文化传播领域的《信息网络传播权保护条例》《音像制品管理条例》《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》《文化部关于网络音乐发展和管理的若干意见》等法律条文中增加或完善相关的法律政策条款。
最后，针对互联网教育中出现的未成年人沉迷于互联网、数字资源版权保护等相关问题，也应与时俱进地在《侵权责任法》《未成年人保护法》《互联网着作权行政保护办法》等法律法规条文中增加或完善相关的条款。
3.建议教育部出台相关规章、细则或办法
（1）关于互联网教育的顶层设计
在互联网教育的顶层设计上，要明确互联网教育的目标定位、主要任务、责任主体、实现路径等相关内容。各级政府和教育部门应积极发挥主导作用，统筹各类教育资源，加强互联网教育体系的基础设施建设、数字资源建设和管理服务系统建设。
建议从政策法规上引导发挥市场配置资源的优势，鼓励更多的企业加入到互联网教育产业中来。在法律法规上，可以在税收和放权方面为互联网教育提供产业层次和教育项目层次的优惠政策，大力扶持市场反应快、机制灵活、适应性强的文化企业和中小教育机构。在产业政策上，应鼓励和支持相关的教育机构、社会资本等参与到教育产业中来，共同促进互联网教育产业的发展。
建议结合不同阶段、不同形式的互联网教育，设定互联网教育的发展路径，分领域分层次推进互联网教育的发展。例如，在高等教育领域，建议多开发互联网教育在线课程；在职业教育领域，多开发一些针对信息时代所急需职业的专业课程；在基础教育领域，重点消除区域之间的“数字鸿沟” ，促进区域教育的均衡发展；在终身教育体系建构上，建议建立继续教育的评价和学分积累及转换的规则和标准。
（2）关于互联网教育的实践操作
建议重点结合互联网教育的特点，从实践和操作层面来推动互联网教育的发展。具体包括建设多样化互联网教育学习平台。互联网教育学习平台应能满足不同层次的学习者需求，融合互联网教育各类教学资源和管理服务，以及实现不同地区教师、学生、家长之间即时交流互动，实现国内与国外、省内与省外各学校之间的数据互通。建设学习超市资源库。互联网教育资源以知识点为单元，课程可以拆分成方便学习、转让、销售的组件，从而为建设学习超市资源库提供现实基础。互联网教育资源库可以建成以学习者为中心、自主学习为中心和资源整合为中心的学习超市，进而提供学前教育、基础教育、高等教育和继续教育等各种优质数字教育资源和学习内容服务。搭建衔接各种教育形式的“立交桥”。随着学习型社会的逐步建立和终身学习社会体系的逐步构建，未来非正式学习将成为一种重要的学习方式，因此搭建终身学习教育体系的“立交桥”，建立弹性学习制度，沟通与衔接学校教育与互联网教育及其他教育形式之间的学习成果，实现对各种形式的学习成果的认证、转换与积累就显得尤为重要。
建立终身学习学分银行。学分银行为每个人建立个人学分账号，学习者通过选修互联网教育课程可获得学分，无论是学历教育的学分还是非学历教育的学分，都可以存入个人的互联网教育学分银行中。建立学分累计、互认和兑换制度。对学习者长时间、跨地域的学习进行持续跟踪、记录和评价，兑换成学分并有效积累。通过互联网教育管理服务平台可以实现各种教育形式下学习成果互认、学分互认、自由转移乃至随时兑换，传统教育中的学历和文凭将变为学历文凭与微学历、微文凭并行。完善互联网教育评价体系。构建终身学习电子档案，记录和保留每一阶段的学习成绩，变传统教育的单一评价、静态评价为多元评价和动态评价。同时注重人的可持续发展能力的形成性评价，变传统教育中的注重分数、技能评价为注重个人创新能力、合作能力和分享意识的综合素质评价。
（3）关于互联网教育的保障体系
建立互联网教育资源评估体系。为保证互联网教育资源的质量，建议制定互联网教育资源和课程标准体系。可以由教育部联合文化主管部门或互联网教育协会来成立认证机构，制定课程认证标准，对推出的互联网教育课程、教学质量、测验考试进行评估和认证。只有遵循相关的标准体系，并通过评估的互联网教育资源才能上传到相关的学习平台。 加强互联网教育国际交流与合作。建议进一步加强推动中国互联网教育国际交流与合作的法律法规支持。同时建议成立中国互联网教育协会，加强对外交流与合作，特别是加强与国外高等院校的合作，推动互联高校之间互相授权，在全球实现学分有效积累、互换互认、自由转移乃至随时兑换。加强互联网教育数字资源版权保护。建议建立着作权人和传播者的使用许可法律制度，在互联网教育教学过程中，对数字资源的制作权、播放权、发行权、转载权必须通过合同加以约定，以保证合法使用互联网教育资源。加强互联网教育资源的监管。采取有效的内容安全防护措施，加强网络有害行为防范能力和不良信息监管力度，防止暴力色情等有害信息对互联网教育和终身学习的侵害。
建议人：周洪宇 全国人大代表、湖北省人大常委会副主任、华中师范大学教育学院教授、长江教育研究院院长
代表助理：易凌云 华中师范大学教育学院博士
